Преамбула (соображения)

Met het oog op de geleidelijke totstandbrenging van een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht is in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) bepaald dat maatregelen moeten worden aangenomen op het gebied van asiel, immigratie en de bescherming van de rechten van onderdanen van derde landen.

De Europese Raad heeft tijdens zijn speciale bijeenkomst van 15 en 16 oktober 1999 in Tampere de noodzaak erkend van onderlinge afstemming van nationale rechtsregels over de voorwaarden voor toelating en verblijf van onderdanen van derde landen. In dit verband heeft de Europese Raad verklaard dat de Unie moet zorgen voor een billijke behandeling van onderdanen van derde landen die legaal op het grondgebied van de lidstaten verblijven en dat een krachtiger integratiebeleid erop gericht moet zijn hun rechten te verlenen en verplichtingen op te leggen die vergelijkbaar zijn met die van de burgers van de Unie. Hiertoe heeft de Europese Raad de Raad verzocht rechtsinstrumenten vast te stellen op basis van voorstellen van de Commissie. Het programma van Stockholm, door de Europese Raad aangenomen tijdens zijn bijeenkomst van 10 en 11 december 2009, heeft nog eens bevestigd dat het noodzakelijk is om de in Tampere vastgelegde doelstellingen te bereiken.

De invoering van één enkele aanvraagprocedure die leidt tot een gecombineerde titel, die zowel een verblijfs- als een arbeidsvergunning omvat, in het kader van één administratieve handeling, zal bijdragen tot de vereenvoudiging en harmonisering van de regels die thans in de lidstaten van toepassing zijn. Een aantal lidstaten heeft reeds een vereenvoudiging van de procedures ingevoerd, hetgeen zowel voor de migranten als voor hun werkgevers tot een efficiëntere procedure heeft geleid en het gemakkelijker heeft gemaakt te controleren of de betrokkenen legaal in de lidstaat verblijven en werken.

Om de eerste binnenkomst in hun grondgebied mogelijk te maken, moeten de lidstaten een gecombineerde vergunning kunnen verstrekken of, indien zij uitsluitend na binnenkomst gecombineerde vergunningen verstrekken, een visum. De lidstaten moeten tijdig dergelijke gecombineerde vergunningen of visa verstrekken.

Er moeten procedurevoorschriften worden vastgesteld voor het behandelen van de aanvraag van een gecombineerde vergunning. Deze procedure moet niet alleen doeltreffend zijn en naast de normale werklast van de overheidsinstanties van de lidstaten kunnen worden afgewikkeld, maar zij moet ook doorzichtig en billijk zijn, teneinde de betrokken personen voldoende rechtszekerheid te bieden.

De bepalingen in deze richtlijn mogen geen afbreuk doen aan de bevoegdheid van de lidstaten om de toelating te reguleren van onderdanen van derde landen, met inbegrip van het aantal ervan, dat zij toelaten met het oog op werk.

Ter beschikking gestelde werknemers mogen niet vallen onder deze richtlijn. Desondanks dienen onderdanen van derde landen die legaal in een lidstaat verblijven en daar legaal tewerkgesteld zijn, en in een andere lidstaat ter beschikking zijn gesteld, voor de duur van hun terbeschikkingstelling, dezelfde behandeling te blijven genieten als onderdanen van de lidstaat van herkomst inzake die arbeidsvoorwaarden die onverlet gelaten worden door de toepassing van Richtlijn 96/71/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 1996 betreffende de terbeschikkingstelling van werknemers met het oog op het verrichten van diensten (4).

Onderdanen van derde landen die de status van langdurig ingezetene hebben verworven overeenkomstig Richtlijn 2003/109/EG van de Raad van 25 november 2003 betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen (5), mogen niet vallen onder deze richtlijn gezien hun meer bevoorrechte status en het specifieke type verblijfstitel, de „EU-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen”, waarover zij beschikken.

Onderdanen van derde landen die tot het grondgebied van een lidstaat zijn toegelaten om seizoenwerk te verrichten, vallen gezien hun tijdelijke verblijfsstatus niet onder de richtlijn.

De plicht van de lidstaten om te bepalen of de aanvraag door een onderdaan van een derde land dan wel door zijn werkgever moet worden ingediend, dient regelingen waarbij vereist is dat de beide partijen bij de procedure betrokken zijn, onverlet te laten. De lidstaten dienen te bepalen of de gecombineerde vergunning in de lidstaat van bestemming of in een derde land dient te worden aangevraagd. In gevallen waarin de onderdaan van een derde land geen aanvraag vanuit een derde land mag indienen, dienen de lidstaten ervoor te zorgen dat de werkgever in de lidstaat van bestemming de aanvraag mag indienen.

De bepalingen in deze richtlijn over de enkele aanvraagprocedure en de gecombineerde vergunning mogen niet van toepassing zijn op eenvormige visa of visa voor verblijf van langere duur.

De aanwijzing van de bevoegde instantie overeenkomstig deze richtlijn dient de rol en de taken die met betrekking tot de behandeling van en het besluit over de aanvraag door andere instanties en, in voorkomend geval, door de sociale partners worden vervuld, onverlet te laten.

De termijn voor het nemen van een besluit over de aanvraag mag niet de tijd omvatten die nodig is voor de erkenning van de beroepskwalificaties of voor de verstrekking van een visum. Deze richtlijn laat de nationale procedures betreffende de erkenning van diploma’s onverlet.

De gecombineerde vergunning moet opgesteld worden overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1030/2002 van de Raad van 13 juni 2002 betreffende de invoering van een uniform model voor verblijfstitels voor onderdanen van derde landen (6), die de lidstaten de mogelijkheid geeft verdere informatie op te nemen, met name of de betrokken persoon al dan niet arbeid mag verrichten. Een lidstaat moet — onder andere met het oog op een betere beheersing van de migratie — niet alleen in de gecombineerde vergunning, maar tevens in alle verstrekte verblijfstitels de informatie in verband met de vergunning tot het verrichten van arbeid vermelden, ongeacht het type vergunning of verblijfstitel op grond waarvan de onderdaan van het derde land tot het grondgebied van die lidstaat is toegelaten en hem toegang tot de arbeidsmarkt van die lidstaat is verleend.

De bepalingen van deze richtlijn betreffende verblijfsvergunningen voor andere doeleinden dan werk dienen uitsluitend betrekking te hebben op het model van dergelijke vergunningen en dienen de voorschriften van de Unie of van de lidstaten betreffende toelatingsprocedures en procedures voor de verstrekking van dergelijke vergunningen, onverlet te laten.

De bepalingen van deze richtlijn over de gecombineerde vergunning en over de voor andere doeleinden dan werk verstrekte verblijfsvergunning mogen de lidstaten niet beletten te werken met een aanvullend papieren document waarin ze nauwkeuriger informatie kunnen verstrekken over de arbeidsrelatie, waarvoor op het model voor verblijftitels onvoldoende ruimte is. Een dergelijk document kan nuttig zijn om te voorkomen dat onderdanen van derde landen worden uitgebuit en om illegale tewerkstelling te bestrijden, maar dient voor de lidstaten facultatief te zijn en mag niet gaan dienen als vervanging voor een werkvergunning, aangezien daardoor het idee van de gecombineerde vergunning zou worden uitgehold. Ook kan, om dergelijke informatie elektronisch op te slaan, gebruik worden gemaakt van de technische mogelijkheden uit hoofde van artikel 4 van Verordening (EG) nr. 1030/2002 en punt a), onder 16, van de bijlage daarbij.

De voorwaarden en criteria op grond waarvan een aanvraag voor de verstrekking, de wijziging of de verlenging van een gecombineerde vergunning kan worden afgewezen, of op grond waarvan de gecombineerde vergunning kan worden ingetrokken, dienen objectief te zijn en dienen in het nationale recht te worden vastgesteld, met inbegrip van de verplichting het beginsel van de preferentie van de Unie te eerbiedigen zoals dit met name is vastgelegd in de toepasselijke bepalingen van de akten van toetreding van 2003 en van 2005. Besluiten tot afwijzing en tot intrekking moeten worden gemotiveerd.

Onderdanen van derde landen die in het bezit zijn van een geldig reisdocument en van een gecombineerde vergunning die is verstrekt door een lidstaat die het Schengenacquis volledig toepast, zou moeten worden toegestaan in het grondgebied van de lidstaten die het Schengenacquis volledig toepassen binnen te komen en zich daar vrij te verplaatsen gedurende een periode van ten hoogste drie maanden per periode van zes maanden, overeenkomstig het bepaalde in Verordening (EG) nr. 562/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot vaststelling van een communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen (Schengengrenscode) (7) en het bepaalde in artikel 21 van de Overeenkomst ter uitvoering van het tussen de regeringen van de lidstaten van de Benelux Economische Unie, de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse Republiek op 14 juni 1985 te Schengen gesloten akkoord betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen (8) (het Akkoord van Schengen).

Omdat horizontale wetgeving van de Unie ontbreekt, verschillen de rechten van de onderdanen van derde landen naar gelang van de lidstaat waar zij werken en naargelang van hun nationaliteit. Met het oog op een verdere ontwikkeling van een samenhangend immigratiebeleid en om de verschillen in rechtspositie tussen burgers van de Unie en in een lidstaat legaal werkende onderdanen van derde landen te verkleinen en de bestaande voorschriften inzake immigratie aan te vullen, zou een pakket rechten moeten worden vastgelegd om, in het bijzonder, de gebieden te specificeren waarop een gelijke behandeling geldt van nationale onderdanen en dergelijke onderdanen van derde landen, die nog niet de status van langdurig ingezetene hebben. Dergelijke bepalingen zijn bedoeld om binnen de Unie een minimum aan gelijke voorwaarden te scheppen en te onderstrepen dat dergelijke onderdanen van derde landen, door hun werk en belastingafdrachten bijdragen aan de economie van de Unie; bovendien kunnen zij dienen als waarborg om oneerlijke concurrentie tussen onderdanen van een lidstaat en onderdanen van derde landen als gevolg van de mogelijke uitbuiting van de laatstgenoemden te verkleinen. De definitie van „werknemer uit een derde land” in deze richtlijn betekent, onverminderd de uitleg van het begrip arbeidsrelatie in het overige recht van de Unie: iedere onderdaan van een derde land die tot het grondgebied van een lidstaat is toegelaten, aldaar legaal verblijft en er, in het kader van een arbeidsrelatie in loondienst, mag werken overeenkomstig de bepalingen van het nationale recht of de nationale praktijk.

Alle onderdanen van derde landen die legaal in een lidstaat verblijven en werken, moeten ten minste een gemeenschappelijk pakket rechten gebaseerd op gelijke behandeling hebben met de onderdanen van hun gastlidstaat, ongeacht het oorspronkelijke doel van de toelating of de oorspronkelijke toelatingsgrond. Het recht op gelijke behandeling op de in deze richtlijn genoemde gebieden moet niet alleen worden verleend aan die onderdanen van derde landen die in een lidstaat zijn toegelaten om er te werken, maar ook aan diegenen die voor andere doeleinden zijn toegelaten en aan wie toegang tot de arbeidsmarkt van die lidstaat is verleend overeenkomstig andere bepalingen uit het recht van de Unie of het nationale recht, met inbegrip van de gezinsleden van werknemers uit derde landen die tot de lidstaat zijn toegelaten overeenkomstig Richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging (9), van onderdanen van derde landen die tot het grondgebied van een lidstaat zijn toegelaten overeenkomstig Richtlijn 2004/114/EG van de Raad van 13 december 2004 betreffende de voorwaarden voor de toelating van onderdanen van derde landen met het oog op studie, scholierenuitwisseling, onbezoldigde opleiding of vrijwilligerswerk (10), en van onderzoekers die zijn toegelaten overeenkomstig Richtlijn 2005/71/EG van de Raad van 12 oktober 2005 betreffende een specifieke procedure voor de toelating van onderdanen van derde landen met het oog op wetenschappelijk onderzoek (11).

Het recht op gelijke behandeling op bepaalde gebieden dient strikt gekoppeld te zijn aan het legale verblijf van de onderdaan van een derde land en aan de tot de arbeidsmarkt van een bepaalde lidstaat verleende toegang, die worden vastgelegd in de gecombineerde verblijfs- en werkvergunning, en in voor andere doeleinden verstrekte verblijfsvergunningen die de informatie inzake de vergunning tot het verrichten van arbeid bevatten.

De arbeidsvoorwaarden als bedoeld in deze richtlijn moeten ten minste salaris, ontslag, gezondheid en veiligheid op het werk, arbeidstijden en een verlofregeling omvatten, met inachtneming van de geldende collectieve arbeidsovereenkomsten.

De lidstaten moeten beroepskwalificaties die door onderdanen van derde landen in een andere lidstaat zijn verworven, erkennen op dezelfde wijze als die van burgers van de Unie en moeten rekening houden met in een derde land verworven kwalificaties overeenkomstig Richtlijn 2005/36/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 september 2005 betreffende de erkenning van beroepskwalificaties (12). Het recht van werknemers uit derde landen op gelijke behandeling voor wat betreft de erkenning van diploma’s, certificaten en andere beroepskwalificaties overeenkomstig de van toepassing zijnde nationale procedures mag geen afbreuk doen aan de bevoegdheid van de lidstaten om dergelijke werknemers uit derde landen toe te laten tot hun arbeidsmarkt.

Werknemers uit derde landen dienen op het gebied van sociale zekerheid op dezelfde manier te worden behandeld als nationale onderdanen. De takken van de sociale zekerheid worden gedefinieerd in Verordening (EG) nr. 883/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels (13). De bepalingen inzake gelijke behandeling op het gebied van de sociale zekerheid die in deze richtlijn zijn opgenomen, moeten ook gelden voor werknemers die rechtreeks vanuit een derde land tot een lidstaat zijn toegelaten. Niettemin mag deze richtlijn aan werknemers uit derde landen niet meer rechten toekennen dan die welke krachtens het bestaande recht van de Unie op het gebied van de sociale zekerheid reeds gelden voor onderdanen van derde landen die zich in een grensoverschrijdende situatie bevinden. Voorts mag deze richtlijn geen rechten verlenen met betrekking tot situaties die niet onder het recht van de Unie vallen, zoals met betrekking tot gezinsleden die in een derde land verblijven. Aan de onderhavige richtlijn zouden door gezinsleden alleen rechten mogen worden ontleend indien dezen zich bij de werknemer uit een derde land voegen om in een lidstaat te verblijven in het kader van gezinshereniging of indien de gezinsleden reeds legaal in de betrokken lidstaat verblijven.

De lidstaten dienen ten minste in te staan voor een gelijke behandeling van die onderdanen van derde landen die in loondienst zijn of die na een minimumperiode in loondienst als werkloos geregistreerd staan. Bij eventuele beperkingen uit hoofde van deze richtlijn op de gelijke behandeling op het gebied van de sociale zekerheid mag geen inbreuk gemaakt worden op de rechten die zijn toegekend krachtens Verordening (EU) nr. 1231/2010 van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 tot uitbreiding van Verordening (EG) nr. 883/2004 en Verordening (EG) nr. 987/2009 tot onderdanen van derde landen die enkel door hun nationaliteit nog niet onder deze verordeningen vallen (14).

Het recht van de Unie houdt geen beperking in van de bevoegdheid van de lidstaten om hun socialezekerheidsstelsels te organiseren. Bij gebreke van harmonisatie op het niveau van de Unie moet elke lidstaat de voorwaarden vaststellen waaronder socialezekerheidsuitkeringen worden toegekend, alsook de hoogte van deze uitkeringen en de periode gedurende welke zij worden verstrekt. Bij de uitoefening van die bevoegdheid moeten de lidstaten evenwel het recht van de Unie naleven.

De gelijke behandeling van werknemers uit derde landen mag zich niet uitstrekken tot maatregelen op het gebied van beroepsopleidingen die gefinancierd worden in het kader van socialebijstandsregelingen.

Bij de toepassing van deze richtlijn mag geen inbreuk worden gemaakt op voor de betrokkene gunstigere bepalingen in het recht van de Unie en in de toepasselijke internationale instrumenten.

De lidstaten dienen de bepalingen van deze richtlijn toe te passen zonder onderscheid te maken naar geslacht, ras, huidskleur, etnische of sociale afkomst, genetische kenmerken, taal, godsdienst of overtuigingen, politieke of andere denkbeelden, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte, een handicap, leeftijd of seksuele geaardheid, in het bijzonder overeenkomstig Richtlijn 2000/43/EG van de Raad van 29 juni 2000 houdende toepassing van het beginsel van gelijke behandeling van personen ongeacht ras of etnische afstamming (15) en Richtlijn 2000/78/EG van de Raad van 27 november 2000 tot instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in arbeid en beroep (16).

Aangezien de doelstellingen van deze richtlijn, namelijk het bepalen van één enkele aanvraagprocedure voor de verstrekking van een gecombineerde vergunning voor onderdanen van derde landen om op het grondgebied van een lidstaat te werken alsmede een gemeenschappelijk pakket rechten van werknemers uit derde landen die legaal in een lidstaat verblijven, niet voldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt en derhalve, wegens de omvang en de gevolgen van het optreden, beter op het niveau van de Unie kunnen worden verwezenlijkt, kan de Unie, overeenkomstig het in artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) neergelegde subsidiariteitsbeginsel, maatregelen nemen. Overeenkomstig het in hetzelfde artikel neergelegde evenredigheidsbeginsel gaat deze richtlijn niet verder dan wat nodig is om deze doelstellingen te verwezenlijken.

Deze richtlijn neemt de grondrechten in acht en is in overeenstemming met de beginselen van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, in overeenstemming met artikel 6, lid 1, VEU.

Overeenkomstig de gezamenlijke politieke verklaring van de lidstaten en de Commissie over toelichtende stukken van 28 september 2011, hebben de lidstaten zich ertoe verbonden om in gerechtvaardigde gevallen de kennisgeving van hun omzettingsmaatregelen vergezeld te doen gaan van één of meer stukken waarin het verband tussen de onderdelen van een richtlijn en de overeenkomstige delen van de nationale omzettingsinstrumenten wordt toegelicht. Met betrekking tot deze richtlijn acht de wetgever de toezending van dergelijke stukken gerechtvaardigd.

Overeenkomstig de artikelen 1 en 2 van Protocol nr. 21 betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland, gehecht aan het VEU en het VWEU, en onverminderd artikel 4 van genoemd protocol, nemen het Verenigd Koninkrijk en Ierland niet deel aan de vaststelling van deze richtlijn, die derhalve niet bindend is voor, noch van toepassing is in het Verenigd Koninkrijk en Ierland.

Overeenkomstig de artikelen 1 en 2 van Protocol nr. 22 betreffende de positie van Denemarken, gehecht aan het VEU en het VWEU, neemt Denemarken niet deel aan de vaststelling van deze richtlijn, die derhalve niet bindend is voor, noch van toepassing is in Denemarken,