Ablehnung der kommunalen Aufnahme von Vertriebenen aus der Ukraine: rechtliche Rahmenbedingungen und Rechtsbehelfe

Die Richtlinie über vorübergehenden Schutz (2001/55/EG), aktiviert durch den Durchführungsbeschluss 2022/382/EU, verpflichtet die Mitgliedstaaten zur Aufnahme von Vertriebenen aus der Ukraine, die zu den festgelegten Kategorien gehören. Die Gemeinden in den Niederlanden sind für die Bereitstellung der Aufnahme verantwortlich. Dennoch kommt es vor, dass die Aufnahme verweigert wird, insbesondere aufgrund von Kapazitätsproblemen oder Fragen zur Identität und zum Aufenthaltsstatus. Dieser Artikel erläutert die rechtlichen Grundlagen für das Recht auf Aufnahme, erörtert das niederländische Anmelde- und Triageverfahren und analysiert die Rechtsbehelfe gegen kommunale Ablehnungen.

1. Rahmen für den vorübergehenden Schutz

Auf Grundlage der Richtlinie über vorübergehenden Schutz 1 wurde ukrainischen Vertriebenen, die zu bestimmten Kategorien gehören, sofort vorübergehender Schutz gewährt. Der Durchführungsbeschluss 2022/382/EU konkretisiert diesen Schutz für ukrainische Staatsbürger und bestimmte Drittstaatsangehörige 2.

Die Niederlande hat dies in nationalen Vorschriften ausgearbeitet, darunter Artikel 3.9a der Ausländervorschrift (Voorschrift Vreemdelingen) und die Arbeitsanweisung der IND 2022/17. Im Wesentlichen kommen folgende Gruppen in Betracht:

• Ukrainische Staatsbürger, die sich am 23. Februar 2022 in der Ukraine aufhielten oder am/nach dem 27. November 2021 aufgrund der zunehmenden Spannungen ausgereist sind;
• Drittstaatsangehörige mit einer gültigen ukrainischen unbefristeten Aufenthaltserlaubnis am 23. Februar 2022, sofern sie nicht früher ausgereist sind;
• Familienmitglieder der oben genannten Kategorien unter den Bedingungen eines dauerhaften Zusammenlebens 3.

2. Kommunale Verantwortung für die Unterbringung

Die Unterbringungspflicht ergibt sich aus dem unmittelbaren Recht auf vorübergehenden Schutz: Die Unterbringungseinrichtungen sind in der Regeling opvang ontheemden uit Oekraïne (RooO) geregelt. Die Gemeinde muss eine Unterbringung anbieten, sobald hinreichend wahrscheinlich ist, dass die betroffene Person unter die Richtlinie fällt. Dies ergibt sich auch aus den operativen Leitlinien der Europäischen Kommission 4:

„Das Recht auf vorübergehenden Schutz tritt unmittelbar in Kraft. […] Wenn sich die betroffene Person bei den Behörden meldet […], muss sie lediglich ihre Staatsangehörigkeit, ihren internationalen Schutzstatus oder einen gleichwertigen Schutzstatus sowie ihren Aufenthalt in der Ukraine und gegebenenfalls ihre familiären Bindungen nachweisen.“

Indikative Nachweise wie Reisepässe, Personalausweise oder andere Dokumente reichen aus, um einen Anspruch auf Unterbringung geltend zu machen. Die Prüfung des Aufenthaltsstatus durch die IND erfolgt erst zu einem späteren Zeitpunkt im Verfahren.

3. Die Anmelde- und Triageverfahren

3.1 Anmeldung bei der Gemeinde

Binnenvertriebene melden sich bei einer Gemeinde. Bei Glaubhaftmachung der Identität und des Status muss die Gemeinde innerhalb von fünf Tagen über die Eintragung in die BRP (Basisregistratie Personen – das niederländische Melderegister) unter dem Code 46 entscheiden. Diese Eintragung eröffnet den Zugang zu Lebensunterhalt (leefgeld) und anderen Leistungen auf Grundlage der RooO. Danach folgt ein Termin bei der IND zur Ausstellung eines Nachweises über den Aufenthalt. Erst zu diesem Zeitpunkt findet eine formelle Statusprüfung durch die IND statt.

3.2 Triageprozess

Bestehen Zweifel am Recht auf vorübergehenden Schutz, kann die Gemeinde die IND um eine „Triage-Empfehlung“ bitten. Bei einer negativen Empfehlung der IND ergeht ein formeller Bescheid zur Ablehnung des vorübergehenden Schutzes und in der Regel eine Rückkehrentscheidung. Gegen einen solchen IND-Bescheid sind Rechtsbehelfe wie Widerspruch und Klage zulässig.

4. Kapazitätsengpässe und Schließung zentraler Hubs

Nach der russischen Invasion wurden in den Niederlanden vorübergehende „Hubs“ (Amsterdam, Utrecht, Rotterdam) für die zentrale Anmeldung eingerichtet. Diese Standorte hatten jedoch keine formelle rechtliche Rolle wie das Anmeldezentrum in Ter Apel. Der Hub in Utrecht, der häufig schutzbedürftige Gruppen aufnahm, ist seit Februar 2024 wegen Mangels an verfügbaren kommunalen Unterbringungsplätzen geschlossen. Seitdem gilt, dass sich Vertriebene unmittelbar bei den Gemeinden melden.

5. Ablehnung der Unterbringung in der Aufnahme durch Gemeinden

Obwohl Gemeinden formell für die Unterbringung verantwortlich sind, kommt es vor, dass sie diese aufgrund von Kapazitätsmangel oder Zweifeln an der Identität oder dem Status verweigern. Rechtlich gesehen gilt jedoch:

• Bei Vorliegen hinreichender indikativer Nachweise darf die Unterbringung nicht verweigert werden.
• Gemeinden müssen in einem solchen Fall unverzüglich eine Unterbringung organisieren und sind für eine etwaige Aufstockung verantwortlich, falls eigene Kapazitäten fehlen.

Die Richtlinie und die nationalen Rechtsvorschriften bieten keinen Spielraum, die Unterbringung allein aufgrund mangelnder Kapazitäten zu verweigern.

6. Rechtsbehelfe gegen eine Ablehnung

Ein Problem in der Praxis ist, dass Ablehnungen manchmal mündlich ohne formellen Bescheid mitgeteilt werden. Dennoch ist auch eine mündliche Ablehnung als Bescheid im Sinne von Artikel 72 Abs. 3 Vw (Vreemdelingenwet – niederländisches Ausländergesetz) zu werten. Gegen eine solche Ablehnung kann Widerspruch eingelegt und im Zusammenhang damit beim zuständigen Gericht (voorzieningenrechter) eine einstweilige Verfügung beantragt werden 5.

6.1 Rechtsprechung

Es gibt einige relevante Urteile:

• Rb. Middelburg, AWB 23/1697, ECLI:NL:RBDHA:2023:2530
  Der Richter im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes ist davon ausgegangen, dass die Aufnahmeeinrichtung vollständig ausgelastet war und dass eine Fortsetzung der Unterbringung für nicht anspruchsberechtigte Personen zulasten der Anspruchsberechtigten gehen würde. Das Gericht hat die vorläufige Verfügung zurückgewiesen.
• Rb. Haarlem, 28. April 2023, NL23.1776, ECLI:NL:RBDHA:2023:8447
  Die Klage gegen die Ablehnung der Eintragung in die BRP wurde als unzulässig erklärt, da gegen die zugrunde liegende IND-Empfehlung (die zur Ablehnung führte) ein separater Rechtsweg offenstand.

Diese Urteile zeigen, dass zwischen der kommunalen Verpflichtung zur Unterbringung bei Glaubhaftmachung des Schutzanspruchs und der formellen Prüfung des Aufenthaltsrechts durch die IND unterschieden werden muss.

7. Besondere Aufmerksamkeit: dienstpflichtige ukrainische Männer

Eine aktuelle Komplikation betrifft das verschärfte ukrainische Mobilisierungsgesetz. Ukrainische Männer im Alter von 18–60 Jahren müssen sich in ein militärisches Register eintragen lassen, um ihre Identitätsdokumente verlängern zu können. Die ukrainische Botschaft in den Niederlanden verweigert dieser Gruppe häufig konsularischen Beistand. Gemeinden können die Unterbringung nicht allein deshalb verweigern, weil ein Reisepass abgelaufen ist. Auch mit einem abgelaufenen Reisepass kann die Eintragung in die BRP unter Code 46 erfolgen, sofern die Identität hinreichend feststeht 6.

8. Fazit

Das niederländische System ist darauf ausgerichtet, die Unterbringung von ukrainischen Vertriebenen schnell und niedrigschwellig zu regeln. Gemeinden müssen bei plausiblen Nachweisen unverzüglich eine Unterbringung anbieten, auch wenn der formelle Status noch nicht geprüft wurde. Kapazitätsprobleme entbinden Gemeinden nicht von ihrer Verpflichtung, die Unterbringung zu organisieren oder auszuweiten. Eine Ablehnung kann im Widerspruchsverfahren (bezwaar) und im Wege der einstweiligen Anordnung (voorlopige voorziening) angefochten werden. In der Praxis werden Rechtsbehelfe gegen mündliche Ablehnungen jedoch zu selten genutzt.

Fußnoten

1. Richtlinie 2001/55/EG betreffend den vorübergehenden Schutz.
2. Rat der Europäischen Union, Durchführungsbeschluss (EU) 2022/382.
3. Siehe auch Kamerstukken 2023–2024, 36 394, Nr. 6.
4. Europäische Kommission, operative Leitlinien (2022/C 126 I/01).
5. Art. 72 Abs. 3 Vw 2000; vgl. ECLI:NL:RBDHA:2023:2530 und ECLI:NL:RBDHA:2023:8447.
6. Siehe Q&A’s Mobilisatiewet, Rijksoverheid.nl.