Europäische Standards, Rechtsprechung und rechtliche Möglichkeiten in den Niederlanden
Zusammenfassung
Seit März 2022 ist die Europäische Richtlinie über vorübergehenden Schutz (TPD) für Menschen aktiviert, die vor dem Krieg in der Ukraine fliehen. Dadurch entstand eine großflächige Aufnahmesituation in der gesamten Europäischen Union, auch in den Niederlanden. Artikel 13 der TPD verpflichtet die Mitgliedstaaten, Menschen mit vorübergehendem Schutz eine angemessene Unterkunft zu bieten oder ihnen die Mittel zur Verfügung zu stellen, um diese selbst zu beschaffen. Dennoch verbleiben viele Ukrainer in den Niederlanden in Umständen, die nicht dieser Mindestanforderung entsprechen. Dieser Artikel untersucht Inhalt und Umfang des Rechts auf eine angemessene Unterkunft nach Maßgabe des EU-Rechts, der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (GRCh), der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union (EuGH), der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) und der revidierten Europäischen Sozialcharta. Dabei werden konkrete Beispiele und Entscheidungen erörtert, die Personen mit vorübergehendem Schutz aus der Ukraine und ihre Begleiter dabei unterstützen können, diese Rechte in den Niederlanden durchzusetzen.
- Einleitung
Die Richtlinie über vorübergehenden Schutz wurde als Notfallinstrument für einen massiven Zustrom von Flüchtlingen konzipiert. Die Niederlande nehmen derzeit zehntausende ukrainische Schutzbedürftige in kommunalen Unterkünften, Hotels, Sporthallen, Kreuzfahrtschiffen und anderen Einrichtungen auf. Diese Unterbringung ist jedoch nicht unverbindlich. Artikel 13 TPD schreibt vor, dass die Mitgliedstaaten verpflichtet sind, ein angemessenes Obdach bereitzustellen oder die Mittel zur eigenen Beschaffung dafür zu gewähren. In der Praxis sehen sich viele Ukrainer mit Unterkünften konfrontiert, die überfüllt, unhygienisch, unsicher, unzugänglich oder nicht an Kinder, ältere Menschen oder Menschen mit Behinderungen angepasst sind. Europäische Vorschriften und Rechtsprechung machen deutlich, dass solche Umstände im Widerspruch zu grundlegenden Rechten stehen können.
- Rechtliche Grundlage des Rechts auf angemessene Unterkunft
Artikel 13 TPD selbst liefert keine erschöpfende Definition von „angemessener Unterkunft“, muss jedoch im Zusammenhang mit anderen europäischen Standards wie der revidierten Aufnahmerichtlinie und der EU-Grundrechtecharta ausgelegt werden. Artikel 1 der Charta, der die Menschenwürde schützt, spielt dabei eine zentrale Rolle. Der Gerichtshof hat klargestellt, dass eine Unterkunft ein Grundbedürfnis ist, das kontinuierlich und ohne Unterbrechung verfügbar sein muss. Finanzielle Unterstützung als Ersatz für eine Unterbringung muss zudem ausreichen, um tatsächlich eine angemessene Unterkunft zu finden.
In der Rechtssache Cimade & GISTI (C-179/11) urteilte der Gerichtshof, dass sich Mitgliedstaaten nicht auf überfüllte Aufnahmeeinrichtungen berufen können, um ihren Verpflichtungen zu entgehen. Für die Niederlande bedeutet dies beispielsweise, dass Kommunen Menschen nicht mit der Ausrede auf die Straße setzen dürfen, dass „alles voll“ sei. In dem Urteil Saciri (C-79/13) stellte der Gerichtshof klar, dass finanzielle Zuwendungen anstelle einer Unterbringung ausreichen müssen, um ein würdiges Leben zu führen. Eine ukrainische Familie, die lediglich eine minimale Unterstützung erhält, mit der keine Wohnung bezahlt werden kann, könnte sich darauf berufen.
Das Urteil Haqbin (C-233/18) stellt klar, dass die Mitgliedstaaten verhindern müssen, dass Menschen in eine extreme materielle Armut geraten, in der die Grundbedürfnisse wie Unterkunft, Nahrung und Hygiene nicht gewährleistet sind. Das bedeutet, dass eine Notunterbringung in Zeltlagern oder Sporthallen ohne Privatsphäre und sanitäre Einrichtungen gegen die Verpflichtung verstoßen kann, eine menschenwürdige Unterkunft bereitzustellen. In der Rechtssache Ayubi (C-713/17) betonte der Gerichtshof, dass die Mitgliedstaaten stets persönliche Umstände wie Alter und Gesundheitszustand berücksichtigen müssen. Dies ist relevant für ältere oder kranke Menschen, die in den Niederlanden in überfüllten Schlafsälen oder auf Kreuzfahrtschiffen ohne medizinische Versorgung untergebracht werden.
In der Rechtssache FMS (C-924/19 PPU) wurde bestätigt, dass die Mitgliedstaaten materielle Aufnahmebedingungen bereitstellen müssen – entweder als Sachleistungen oder durch eine angemessene finanzielle Unterstützung – und dass Betroffene diese vor Gericht geltend machen können müssen. Das Urteil H.A. (C-194/19) unterstrich das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf gegen Entscheidungen über Aufnahmebedingungen. Ukrainer in den Niederlanden können gegen die Beendigung oder Verweigerung der Unterbringung sowie gegen unzureichende oder menschenunwürdige Aufnahmebedingungen einen Rechtsbehelf einlegen und den Rechtsweg beschreiten.
- Europäische Menschenrechtsstandards
Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat in mehreren Fällen entschieden, dass ein Mangel an angemessener Unterbringung eine unmenschliche oder erniedrigende Behandlung im Sinne von Artikel 3 EMRK darstellen kann. In M.S.S. ./. Belgien und Griechenland (2011) stellte der Gerichtshof fest, dass das erzwungene Übernachten auf der Straße ohne jeglichen Schutz eine Verletzung darstellt. In H. und andere ./. Frankreich (2020) urteilte der Gerichtshof, dass ein langfristiges Leben in Zelten und unter Brücken ohne stabile Unterkunft und ohne ernsthafte staatliche Reaktion unmenschlich ist. Dies betrifft unmittelbar die Situation in den Niederlanden, wo Ukrainer manchmal monatelang in Sporthallen, auf Kreuzfahrtschiffen oder in Zeltlagern ohne Privatsphäre oder Aussicht auf eine bessere Unterbringung leben.
Das Urteil Tarakhel v. Schweiz (2014) legt ein besonderes Gewicht auf den Schutz von Kindern. Der Gerichtshof verlangt, dass Familien mit Kindern individuell angemessene Unterkünfte erhalten und nicht einfach in großen, gemeinsam genutzten Unterbringungsorten ohne Berücksichtigung ihrer spezifischen Bedürfnisse untergebracht werden dürfen. In den Niederlanden gibt es Beispiele dafür, dass Kinder auf Feldbetten in großen Sälen ohne jegliche Privatsphäre oder Abschirmung schlafen müssen, was möglicherweise gegen diese Norm verstößt.
- Soziale Rechte und die Europäische Sozialcharta
Der Europäische Ausschuss für soziale Rechte (ECSR) hat in verschiedenen Fällen betont, dass eine langfristige Notunterbringung kein „angemessenes Unterkommen“ darstellt. In ICJ & ECRE ./. Griechenland (2021) wurde entschieden, dass eine jahrelange Unterbringung in überfüllten temporären Unterkünften ohne Privatsphäre und ohne Aussicht auf eine dauerhafte Wohnmöglichkeit eine Verletzung darstellt. Dies deckt sich mit Situationen in den Niederlanden, in denen Ukrainer monatelang oder länger auf Schiffen oder in Sporthallen ohne Perspektive verbleiben.
In CEC ./. Niederlande (2014) wurde festgestellt, dass selbst Menschen ohne Aufenthaltstitel Anspruch auf Zugang zu Notunterkünften haben, da deren Verweigerung ihr Leben und ihre Würde bedroht. Gemeinden können sich daher nicht darauf berufen, dass jemand aufgrund administrativer Streitigkeiten über die Registrierung keine Unterkunft erhält.
Das Urteil Defense for Children ./. Niederlande (2009) stellte klar, dass Unterkünfte sicher, hygienisch, beheizt und beleuchtet sein müssen. In den Niederlanden gibt es Berichte über Unterkünfte, in denen die Heizung nicht ausreichend funktioniert oder in denen Feuchtigkeit und Schimmel auftreten – Umstände, die damit unvereinbar sind. Das Urteil ERRC ./. Italien (2005) weist darauf hin, dass die Diskriminierung von Roma beim Zugang zu Unterkünften verboten ist. Dies ist relevant für Roma-Ukrainer, denen manchmal der Zugang zu kommunalen Unterkünften oder durch private Vermieter verweigert wird.
- Schutz schutzbedürftiger Gruppen
Die EU-Grundrechtecharta enthält besondere Garantien für schutzbedürftige Gruppen. Artikel 24 erkennt die Rechte des Kindes an und verlangt, dass das Kindeswohl stets an erster Stelle steht. Artikel 25 schützt ältere Menschen und gewährleistet Würde und Unabhängigkeit. Artikel 26 erkennt das Recht von Menschen mit Behinderungen auf Leistungen an, die ihre Selbstständigkeit und die gesellschaftliche Teilhabe fördern. Das bedeutet für die Niederlande, dass Unterkünfte auch für Rollstuhlnutzer zugänglich sein müssen, dass Familien mit Kindern nicht in unsicheren gemeinsam genutzten Schlafsälen untergebracht werden dürfen und dass ältere oder kranke Menschen eine angemessene Versorgung sowie Privatsphäre erhalten müssen.
- Internationale Vertragsverpflichtungen
Das Recht auf angemessenen Wohnraum ist zudem in Artikel 11 des Internationalen Pakts über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (IPwskR) verankert, der das Recht auf einen angemessenen Lebensstandard anerkennt. Die Kinderrechtskonvention (Artikel 27) verpflichtet die Staaten sicherzustellen, dass Kinder nicht aufgrund eines Mangels an angemessener Unterkunft von ihren Eltern getrennt werden. UN-Ausschüsse haben stets betont, dass Wohnraum sicher, bewohnbar, bezahlbar und zugänglich sein muss, unter besonderer Berücksichtigung der Schwächsten.
- Zugang zu Rechtsbehelfen in den Niederlanden
Obwohl die TPD keine gesonderte Beschwerde- bzw. Klageprocedure enthält, garantiert Artikel 47 der EU-Grundrechtecharta das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf. Ukrainer in den Niederlanden, die der Ansicht sind, dass ihre Unterbringung nicht dem Standard einer angemessenen Unterkunft entspricht, können bei der Gemeinde Widerspruch einlegen und anschließend Klage vor dem Verwaltungsgericht erheben. Sie können dabei auch die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes (Eilrechtsschutz) beantragen, um eine unmittelbare Verbesserung oder die Aussetzung einer Entscheidung durchzusetzen. Dies gilt sowohl für die Beendigung oder die Verweigerung der Unterbringung als auch für menschenunwürdige Bedingungen in bestehenden Unterkünften.
- Fazit und Empfehlungen
Das europäische Recht und die Rechtsprechung machen deutlich, dass das Recht auf angemessene Unterkunft kein unverbindliches Versprechen ist, sondern eine harte Verpflichtung, die die Menschenwürde gewährleisten muss. Die Niederlande dürfen Unterkünfte nicht strukturell überfüllt, unhygienisch oder unsicher gestalten. Es muss auf Privatsphäre, Sicherheit, Hygiene und die Anpassung an die Bedürfnisse von Kindern, älteren Menschen und Menschen mit Behinderungen geachtet werden. Finanzielle Zuschüsse als Ersatz für eine Unterbringung müssen ausreichen, um tatsächlich eine Unterkunft zu finden.
Für Ukrainer in den Niederlanden bedeutet dies, dass sie nicht akzeptieren müssen, monate- oder jahrelang in Zelten, Sporthallen oder Notunterkünften ohne Privatsphäre und ohne Zukunftsperspektive zu leben. Sie können sich auf die Charta, die EMRK und die europäische Rechtsprechung berufen, um ihr Recht auf eine menschenwürdige Unterbringung durchzusetzen. Juristische Fachkräfte, Gemeinden und Hilfsorganisationen sind gut beraten, diese Normen ernst zu nehmen und in konkrete, nachhaltige Lösungen zu übersetzen, bei denen die Menschenwürde im Mittelpunkt steht.
