Marktzugang als Instrument der Arbeitsmarktregulierung
1. Einleitung
Mit dem Gesetz zur Zulassung der Überlassung von Arbeitskräften (Wet toelating terbeschikkingstelling van arbeidskrachten, Wtta) entscheidet sich der Gesetzgeber für eine grundlegende Neugestaltung der Regulierung des niederländischen Verleihgewerbes. Während die Bekämpfung von Missständen in der Vergangenheit weitgehend über zivilrechtliche Haftungskonstruktionen, steuerliche Sicherheiten und private Zertifizierungssysteme erfolgte, wird nun ein öffentlich-rechtliches Zulassungssystem eingeführt. Das geplante Inkrafttreten zum 1. Januar 2027 markiert damit nicht nur eine neue gesetzliche Verpflichtung, sondern einen Systemwechsel in der Art und Weise, wie der Staat den Markt für die Überlassung von Arbeitskräften strukturiert.
Der Kern des neuen Gesetzes besteht darin, dass Verleiher ohne Zulassung keine Arbeitskräfte mehr zur Verfügung stellen dürfen. Der Marktzugang ist damit von einer vorherigen verwaltungsrechtlichen Entscheidung abhängig. Dies bedeutet, dass sich der Schwerpunkt von einer repressiven Durchsetzung im Nachhinein hin zu einer präventiven Regulierung im Vorfeld verschiebt. In diesem Sinne schließt sich das System den Genehmigungsregimen in stark regulierten Märkten an, wie etwa dem Finanzsektor oder dem Glücksspielmarkt, in denen die Marktintegrität durch Zugangsprüfungen gewahrt wird.
2. Der normative Hintergrund des Zulassungssystems
Der Einführungsbericht hebt hervor, dass die Wtta darauf abzielt, ein Ende mit malafiden Praktiken zu machen, insbesondere dort, wo schutzbedürftige Arbeitsmigranten mit Unterbezahlung, schlechter Unterbringung und Konstruktionen konfrontiert sind, die Sozialversicherungs- und Steuerpflichten umgehen. Der Gesetzgeber positioniert das Zulassungssystem ausdrücklich als Mittel, um einen „Wettlauf nach unten“ zu stoppen und den Wettbewerb wieder in erster Linie nach Qualität und nicht nach dem Preis stattfinden zu lassen.
Dieser normative Ansatz ist rechtlich relevant. Schließlich stellt das Zulassungssystem eine Beschränkung der unternehmerischen Freiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs dar. Solche Beschränkungen sind nur gerechtfertigt, wenn sie ein legitimes Ziel verfolgen und verhältnismäßig sind. Die Betonung des Arbeitnehmerschutzes, des fairen Wettbewerbs und der Markttransparenz bildet in diesem Zusammenhang die Rechtfertigungsgrundlage für das neue Regime.
3. Die Nederlandse Autoriteit Uitleenmarkt als Marktmeister
Für die Umsetzung des Wtta wird eine neue Dienststelle innerhalb des Ministeriums für Soziales und Beschäftigung eingerichtet: die Niederländische Autorität Uitleenmarkt (NAU). Die NAU wird mit der Entscheidung über Zulassungen und Befreiungen, der Benennung von Inspektionsstellen, der Verwaltung eines öffentlichen Registers sowie der Analyse von Marktsignalen betraut. Darüber hinaus erhält sie eine evaluierende und beratende Rolle im Hinblick auf die Funktionsweise des Systems.
Obwohl die NAU formell Teil des Ministeriums bleibt, wird sie als Behörde mit unabhängiger Aufgabenwahrnehmung positioniert. Im Einführungsbericht wird betont, dass Unabhängigkeit, Sachverstand und Zuverlässigkeit essenziell sind, auch weil Zulassungsentscheidungen weitreichende Folgen für Verleiher, Arbeitnehmer und Entleiher haben können. Die NAU wird damit faktisch als Marktwächter eingerichtet: ein Organ, das nicht nur individuelle Anträge bewertet, sondern auch die Integrität und Entwicklung des gesamten Sektors überwacht.
Rechtlich gesehen werden Zulassungs- und Anweisungsentscheidungen als Verwaltungsakte im Sinne des Algemene wet bestuursrecht (Awb) qualifiziert. Das bedeutet, dass Verleiher Widerspruch und Klage einlegen können und dass die NAU an die allgemeinen Grundsätze ordnungsgemäßer Verwaltung gebunden ist, einschließlich des Grundsatzes der Sorgfalt, der Begründungspflicht und des Verhältnismäßigkeitsprinzips. Angesichts der wirtschaftlichen Bedeutung der Zulassung ist davon auszugehen, dass das Verwaltungsgericht in den kommenden Jahren richtungsweisende Rechtsprechung zur Reichweite des Beurteilungsspielraums der NAU entwickeln wird.
4. Die öffentlich-private Dimension: Inspektions- und Prüfeinrichtungen
Ein auffälliges Element des Systems ist die zentrale Rolle privater Inspektionsstellen. Ein Inspektionsbericht einer von der NAU benannten Stelle bildet grundsätzlich eine Voraussetzung für die Zulassung. Diese Stellen müssen zunächst vom Raad voor Accreditatie (Akkreditierungsrat) akkreditiert und anschließend von der NAU benannt werden.
Hier entsteht eine geschichtete Struktur, in der private Parteien eine wesentliche Rolle innerhalb eines öffentlich-rechtlichen Zulassungsregimes spielen. Die Qualität und Unabhängigkeit der Inspektionsstellen werden damit mitbestimmend für die Rechtsposition der Verleiher. Gleichzeitig behält die NAU eine eigene Verantwortung für die endgültige Entscheidungsfindung. Die Frage, inwieweit die NAU von einem positiven Inspektionsbericht abweichen darf – beispielsweise auf Basis zusätzlicher Signale – wird vermutlich Gegenstand juristischer Diskussionen werden.
5. Gebührenfinanzierung und Verhältnismäßigkeit
Die NAU wird über kostendeckende Gebühren finanziert. Verleiher zahlen eine Vergütung für das Zulassungs- oder Befreiungsverfahren und anschließend einen jährlichen Beitrag, solange sie im Register eingetragen sind. Die Vergütung für das Zulassungsverfahren ist gesetzlich auf 3.611 € begrenzt.
Die Gebühren müssen dem Kostendeckungsprinzip entsprechen und basieren auf geschätzten Durchführungskosten, verteilt über mehrere Jahre. Dabei wird zwischen einer Anlaufphase und einer strukturellen Phase unterschieden. Der Gesetzgeber hat zudem zugesagt, volle Transparenz über die Berechnung und Verwendung der Gebühren zu bieten.
Die Finanzierungssystematik wirft Fragen im Hinblick auf das Verhältnismäßigkeitsprinzip auf. Insbesondere für kleinere Verleiher kann die finanzielle Hürde erheblich sein. Eine Differenzierung nach Unternehmensgröße anhand des Umsatzes könnte die Verhältnismäßigkeit stärken, müsste jedoch rechtlich tragfähig begründet werden. Naheliegend ist zudem, dass auch im Zusammenhang mit der Erhebung von Gebühren verwaltungsrechtliche Verfahren entstehen werden.
6. Übergangsrecht und temporäre Schwachstellen
Ein besonderes Element des Wtta ist das Übergangsrecht. Ausleiher, die sich rechtzeitig anmelden und vor dem 1. Juli 2027 einen Antrag einreichen, dürfen während der Aufbauphase weiterhin ausleihen, auch ohne Inspektionsbericht. Dies bedeutet, dass im öffentlichen Register in der Anfangsphase auch Ausleiher stehen können, die noch nicht vollständig kontrolliert wurden.
Diese Konstruktion ist pragmatisch, aber rechtlich nicht ohne Spannungen. Einerseits verhindert sie eine Marktstörung bei mangelnder Inspektionskapazität. Andererseits kann sie zu Unsicherheit bei Entleihern und Reputationsschäden bei Verleihern führen, falls ein Antrag später abgelehnt wird. Die NAU betont, dass Signale in dieser Phase schwer wiegen und selbst ohne Inspektionsbericht zu einer Ablehnung oder einem Widerruf führen können. Dies unterstreicht die Bedeutung einer sorgfältigen und transparenten Begründung.
7. Governance und Durchführbarkeit
Der Einführungsbericht verweist auf eine Gateway-Review, in der geschlussfolgert wird, dass eine rechtzeitige Umsetzung möglich ist, die Planung jedoch ambitioniert und risikoreich ist. Insbesondere die Entwicklung von ICT-Systemen, der Personalaufbau und die rechtzeitige Benennung ausreichend vieler Inspektionsstellen bilden kritische Faktoren.
Die Planung sieht die Öffnung des Anmeldeportals Ende 2026, den Beginn der Bewertung im Jahr 2027 und die tatsächliche Durchsetzung der Zulassungspflicht ab dem 1. Januar 2028 vor. Die tatsächliche Wirkung des Systems wird also erst in den Jahren nach 2028 vollständig sichtbar werden. Die ersten Jahre werden in erheblichem Maße experimenteller Natur sein, wobei praktische Erfahrungen die weitere Politikentwicklung mitbestimmen werden.
8. Schlussfolgerung
Das Wtta führt einen grundlegend neuen Ansatz der Arbeitsmarktregulierung ein, bei dem der Marktzugang zum primären Instrument wird, um Integrität und Arbeitnehmerschutz zu gewährleisten. Die Gründung der NAU markiert die institutionelle Verankerung dieses Kurswechsels. Der Verleihsektor wird damit einer Form der öffentlich-rechtlichen Marktaufsicht unterworfen, die in diesem Ausmaß bisher fehlte.
Die rechtliche Bedeutung des Systems wird maßgeblich davon bestimmt werden, wie die NAU ihren Beurteilungsspielraum ausfüllt, wie sorgfältig sie mit Signalen und Inspektionsberichten umgeht und wie gleichmäßig die finanziellen Belastungen verteilt werden. Die kommenden Jahre werden zeigen, ob das Zulassungssystem tatsächlich dazu beiträgt, unseriöse Praktiken zu beenden, oder ob neue Umgehungsstrategien aufkommen. Für die Rechtspraxis entsteht jedenfalls ein neues und dynamisches Betätigungsfeld, in dem Verwaltungsrecht, Arbeitsrecht und Marktrecht intensiv aufeinandertreffen.
