1. Einleitung
Seit dem Inkrafttreten der Richtlinie über vorübergehenden Schutz (2001/55/EG; im Folgenden: RTB) für Vertriebene aus der Ukraine am 4. März 2022 ist in den Niederlanden eine besondere hybride Situation entstanden. Ausländer, die unter den Anwendungsbereich der RTB fallen, halten sich hier rechtmäßig auf, ihr Asylantrag wird jedoch nicht bearbeitet, solange der vorübergehende Schutz andauert. Diese Praxis wirft grundlegende Fragen zum Verhältnis zwischen der RTB, der Verfahrensrichtlinie (2013/32/EU) und den nationalen Bestimmungen des Ausländergesetzes von 2000 (Vreemdelingenwet 2000, Vw 2000), insbesondere Artikel 43a, auf.
In diesem Artikel wird auf den aktuellen rechtlichen Stand, die relevante Rechtsprechung und die Vorabentscheidungsfragen eingegangen, die die Abteilung für Verwaltungsrechtsprechung des Staatsrates (nachfolgend: Afdeling) am 2. April 2025 dem Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) vorgelegt hat. Dabei wird auch die Rechtsstellung von vorübergehend Schutzberechtigten – einschließlich der unter ihnen befindlichen Vertragsflüchtlinge – erörtert.
2. Die Einreichung des Asylantrags: eine formelle Anforderung ohne materielle Prüfung
Obwohl die RTB selbst keine Verpflichtung zur Einreichung eines Asylantrags vorsieht, um vorübergehenden Schutz zu erhalten, haben die Niederlande bei der Umsetzung für den Anschluss an das nationale Asylsystem entschieden. Die Meldung bei der Gemeinde und die Eintragung in die Basisregistratie Personen (Basisregistratie Personen, BRP) unter dem Code 46 wird vom IND als unvollständiger Asylantrag gewertet.
Während des Termins beim IND-Schalter, bei dem der Nachweis des Aufenthalts (der Aufkleber oder das O-Dokument) ausgehändigt wird, muss der Ausländer ein M35H-Formular unterzeichnen. Zu diesem Zeitpunkt wird der Asylantrag formell eingereicht, die Bearbeitung jedoch ausgesetzt.
Diese Konstruktion führt dazu, dass der Ausländer rechtmäßigen Aufenthalt gemäß Artikel 8 Buchstabe f oder h Vw genießt, ohne dass eine materielle Prüfung des Antrags auf internationalen Schutz stattfindet.
3. Die Aussetzung der Bearbeitung: ein Ermessensspielraum oder eine Verpflichtung?
Artikel 17 Absatz 2 RTB bestimmt, dass die Bearbeitung eines Asylantrags nach Ablauf des Zeitraums des vorübergehenden Schutzes abgeschlossen werden muss, sofern diese nicht bereits zuvor erfolgt ist. Diese Bestimmung wurde in Artikel 43a Vw umgesetzt. Es stellt sich die Frage, ob der Mitgliedstaat befugt oder verpflichtet ist, die Bearbeitung während des vorübergehenden Schutzes auszusetzen.
Gemäß der aktuellen Ausführungspraxis (IND-Arbeitsanweisung 2025/6) wird der Asylantrag vorübergehend Schutzberechtigter aus der Ukraine erst nach Ablauf des vorübergehenden Schutzes bearbeitet. Damit nutzen die Niederlande die Befugnis zur Aussetzung, jedoch ohne explizite gesetzliche Verpflichtung dazu. Artikel 17 Absatz 2 RTB scheint vielmehr eine Möglichkeit als ein Gebot zu formulieren.
4. Kann der Ausländer die Bearbeitung erzwingen?
In Literatur und Rechtsprechung besteht Uneinigkeit darüber, ob der vorübergehend Schutzberechtigte Anspruch auf eine rechtzeitige Entscheidung hat. Einerseits argumentiert der Staatssekretär, dass während des Zeitraums des vorübergehenden Schutzes keine Entscheidungsfrist läuft, da Artikel 43a Vw die Bearbeitung aussetzt. Andererseits wird aus der Systematik der Procedurerichtlijn verteidigt, dass die darin festgelegte maximale Entscheidungsfrist von 21 Monaten auch für vorübergehend Schutzberechtigte gilt, da diese Gruppe nicht vom Anwendungsbereich der Richtlinie ausgeschlossen ist.
Das Rechtbank Arnhem urteilte in seiner Entscheidung vom 8. Juli 2024 (ECLI:NL:RBDHA:2024:10491), dass die Aussetzung nicht im Widerspruch zu Artikel 31 Absatz 5 der Verfahrensrichtlinie steht. Das Gericht hielt es für zulässig, während des Zeitraums des vorübergehenden Schutzes zu entscheiden, jedoch nicht für verpflichtend. Die Entscheidungsfrist beginnt laut Gericht erst nach Ablauf des vorübergehenden Schutzes zu laufen. Damit schließt sich das Gericht früheren Entscheidungen unter anderem der Gerichte Haarlem (1. Juli 2022, ECLI:NL:RBDHA:2022:11308) und Groningen (21. März 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:3626) an.
Dennoch gibt es auch abweichende Auffassungen. So erwog das Rechtbank Arnhem am 3. April 2024 (ECLI:NL:RBDHA:2024:4613), dass die Entscheidungsfrist von 21 Monaten ab dem Datum des Asylantrags zu laufen beginnt, auch bei vorübergehend Schutzberechtigten. Dieses Verfahren ist in der Berufung bei der Afdeling anhängig.
5. Die Vorabentscheidungsfragen vom 2. April 2025
Die Afdeling hat mit ihrem Vorlagebeschluss vom 2. April 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:1473) den Kern dieser Problematik dem EuGH vorgelegt. Sie fragt, ob Artikel 17 Absatz 2 RTB den Mitgliedstaaten tatsächlich die Befugnis bietet, die Bearbeitung auszusetzen, und ob die Entscheidungsfristen gemäß Artikel 31 der Verfahrensrichtlinie erst nach Ablauf des vorübergehenden Schutzes beginnen oder wiederaufgenommen werden.
Die Beantwortung dieser Fragen wird für die weitere Rechtspraxis entscheidend sein: Eine Bestätigung der niederländischen Linie würde die derzeitige Aussetzung legitimieren, während eine gegenteilige Auslegung die Behörden verpflichten könnte, die Tausenden laufenden ukrainischen Asylanträge innerhalb der üblichen Frist zu bearbeiten.
6. Rechtsstellung und Rechtssicherheit der vorübergehend Schutzberechtigten
Die Aussetzung der Bearbeitung hat erhebliche Folgen für die Rechtssicherheit. Die vorübergehend Schutzberechtigten verbleiben jahrelang in einem rechtlichen Vorfeld, ohne zu wissen, ob sie nach Ablauf des Schutzes bleiben dürfen. Zudem bauen sie keine relevante Aufenthaltsdauer für eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis oder eine Einbürgerung auf. Erst bei einer positiven Entscheidung über den Asylantrag zählt der Zeitraum des vorübergehenden Schutzes.
Hinzu kommt, dass sich unter den vorübergehend Schutzberechtigten auch Konventionsflüchtlinge und subsidiär Schutzberechtigte befinden können, die während des Zeitraums des vorübergehenden Schutzes keinen Anspruch auf die spezifischen Rechte geltend machen können, die ihnen gemäß der Genfer Flüchtlingskonvention und der Qualifikationsrichtlinie (2011/95/EU) zustehen. Wie Karina Franssen in ihrer Dissertation Tijdelijke bescherming van asielzoekers in de EU anmerkt, führt diese nationale Umsetzung zu Spannungen mit dem Geist des europäischen Asylrechts, das gerade darauf abzielt, einen effektiven Zugang zu Schutz zu gewährleisten.
7. Beginn der Gültigkeit bei Bewilligung des Asylantrags
Wird der Asylantrag einer vorübergehend schutzberechtigten Person letztlich bewilligt, wird die Aufenthaltserlaubnis rückwirkend zum Datum der Eintragung in die BRP (Basisregistratie Personen – niederländisches Melderegister) erteilt. Dies ergibt sich aus der IND-Arbeitsanweisung 2025/6, wonach die BRP-Eintragung unter Code 46 als Startdatum des Asylverfahrens betrachtet wird. Diese Rückwirkung ist jedoch nur eine teilweise Abhilfe: Sie beendet nicht die jahrelange Ungewissheit und schränkt die Rechtsposition während des vorübergehenden Schutzes ein.
8. Drittstaatsangehörige mit einer befristeten ukrainischen Aufenthaltserlaubnis
Eine besondere Gruppe bilden die sogenannten fakultativen Drittstaatsangehörigen, deren vorübergehender Schutz im Jahr 2023 endete. Ihre Asylanträge werden seit 2023 bearbeitet. Die Abteilung des Staatsrats (Afdeling bestuursrechtspraak) entschied am 7. Mai 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:1999), dass der Minister diese Anträge zu Unrecht nicht zur Entscheidung zugelassen hatte (bzw. nicht in Behandlung genommen hatte) auf Grundlage von Artikel 30c Abs. 1 Buchst. a Vw, da das Nichtbeantworten eines Auskunfts-/Informationsersuchens keinen Grund dafür darstellen kann, den Antrag als zurückgenommen zu betrachten.
Diese Rechtsprechung unterstreicht, dass auch innerhalb des Regimes des vorübergehenden Schutzes die allgemeinen Grundsätze einer ordnungsgemäßen Verwaltung und einer sorgfältigen Entscheidungsfindung uneingeschränkt gelten.
9. Schlussfolgerung
Die Bearbeitung von Asylanträgen von vorübergehend Schutzberechtigten aus der Ukraine befindet sich in einem rechtlichen Niemandsland. Die niederländische Entscheidung für eine vollständige Aussetzung bis zum Ablauf des vorübergehenden Schutzes erscheint administrativ verständlich, wirft jedoch grundsätzliche Fragen zum Zugang zum Asylrecht, zur Rechtssicherheit und zur Gleichbehandlung innerhalb des EU-Rechts auf.
Die Beantwortung der Vorabentscheidungsfragen durch den Gerichtshof der Europäischen Union wird wegweisend sein: Bestätigt der Gerichtshof, dass eine Aussetzung zulässig ist, wird die derzeitige Praxis fortgesetzt. Entscheidet der Gerichtshof hingegen, dass die Verfahrensrichtlinie uneingeschränkt anwendbar ist, wird die IND (Immigratie- en Naturalisatiedienst – niederländische Einwanderungsbehörde) damit konfrontiert sein, tausende Asylanträge beschleunigt zu bearbeiten. In beiden Szenarien wird klarzustellen sein, wie sich der vorübergehende Schutz zum Grundrecht auf ein zeitnahes und wirksames Asylverfahren verhält.
Literatur und Quellen
- Richtlinie 2001/55/EG (Vorübergehender Schutz)
- Richtlinie 2013/32/EU (Verfahrensrichtlinie)
- Kamerstukken II 2003/04, 29 031, Nrn. 3 und 5
- IND-Arbeitsanweisung 2025/6 Ukraine und die Richtlinie über vorübergehenden Schutz
- Rb. Arnhem, 8. Juli 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:10491
- Afdeling 2. April 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1473
- Franssen, K. Tijdelijke bescherming van asielzoekers in de EU (Diss., Nijmegen, 2021)
Wir danken Julia Ilkiv für die großzügige Bereitstellung ihres Kunstwerks zur Begleitung dieses Artikels. Ihre feine und emotional eindringliche Pentekunst verleiht dem behandelten Thema Tiefe und Nachdenklichkeit. Mehr von ihrer Arbeit finden Sie unter www.juliailkiv.com.
