1. مقدمة
منذ دخول توجيه الحماية المؤقتة (2001/55/EG؛ ويشار إليه فيما بعد بـ RTB) حيز التنفيذ فيما يتعلق بالنازحين من أوكرانيا في 4 مارس 2022، نشأت في هولندا حالة مختلطة خاصة. فالأجانب الذين يندرجون تحت نطاق RTB يقيمون هنا إقامةً قانونية، ولكن لا تُبتّ طلبات اللجوء الخاصة بهم طالما استمرت الحماية المؤقتة. وتثير هذه الممارسة تساؤلات جوهرية حول العلاقة بين RTB وتوجيه الإجراءات (2013/32/EU) والأحكام الوطنية لقانون الأجانب لعام 2000 (Vw 2000)، ولا سيما المادة 43a.
يتناول هذا المقال الوضع القانوني الراهن، والاجتهادات القضائية ذات الصلة، والأسئلة التمهيدية التي أحالتها هيئة/غرفة القضاء الإداري في مجلس الدولة (المشار إليها فيما يلي بـ "الهيئة") في 2 أبريل 2025 إلى محكمة العدل التابعة للاتحاد الأوروبي (HvJ EU). كما تتم مناقشة الوضع القانوني للأشخاص الذين يتمتعون بحماية مؤقتة – بما في ذلك اللاجئون بموجب الاتفاقيات ضمن هذه الفئة.
2. تقديم طلب اللجوء: متطلب شكلي دون معالجة موضوعية
على الرغم من أن RTB بحد ذاته لا يترتب عليه التزام بتقديم طلب لجوء للحصول على حماية مؤقتة، فقد اختارت هولندا عند التنفيذ الالتحاق بالنظام الوطني للجوء. إذ تُفهم الإشعار لدى البلدية والتسجيل في سجل الأساس للأشخاص (BRP) تحت الرمز 46 من قِبل دائرة الهجرة والتجنيس (IND) على أنه طلب لجوء غير مكتمل.
خلال الموعد في مركز/مكتب IND، حيث يتم تسليم إثبات الإقامة (الملصق أو وثيقة O)، يتعين على الأجنبي توقيع نموذج M35H. وفي تلك اللحظة، يُقدَّم طلب اللجوء رسمياً، غير أن معالجة الطلب تُعلَّق.
تؤدي هذه الآلية إلى تمتع الأجنبي بإقامة قانونية وفقاً للمادة 8، الفقرة f أو h، من قانون الأجانب (Vw)، ولكن دون إجراء تقييم موضوعي لطلب الحماية الدولية.
3. تعليق المعالجة: سلطة تقديرية أم التزام؟
تنص المادة 17، الفقرة الثانية من RTB على أن معالجة طلب اللجوء يجب أن تكتمل بعد انتهاء فترة الحماية المؤقتة، إذا لم تكن المعالجة قد تمت في وقت سابق. تم تنفيذ هذا الحكم في المادة 43a من قانون الأجانب (Vw). يثور التساؤل عما إذا كانت الدولة العضو مخولة أم ملزمة بتعليق المعالجة خلال فترة الحماية المؤقتة.
وفقاً لممارسة التنفيذ الحالية (تعليمات العمل الخاصة بـ IND رقم 2025/6)، لا يتم النظر في طلبات اللجوء للمتمتعين بالحماية المؤقتة من أوكرانيا إلا بعد انتهاء الحماية المؤقتة. وبذلك، تستخدم هولندا سلطة التعليق، ولكن دون التزام قانوني صريح بذلك. فالمادة 17، الفقرة الثانية من RTB تبدو وكأنها تصيغ إمكانية أكثر من كونها أمراً.
4. هل يمكن للأجنبي أن يُجبر/يلزم السلطات على اتخاذ قرار بشأن المعالجة؟
يوجد في الأدبيات والاجتهادات القضائية انقسام حول ما إذا كان من يتمتع بالحماية المؤقتة يستطيع الحصول على قرار يُصدر في الوقت المناسب. فمن ناحية، يجادل كاتب الدولة بأنه لا تسري مهلة للبت خلال فترة الحماية المؤقتة، إذ إن المادة 43a من قانون الأجانب (Vw) تُعلّق المعالجة. ومن ناحية أخرى، يُدافع من منظور منهج توجيه الإجراءات عن أن مهلة القرار القصوى البالغة 21 شهراً المنصوص عليها فيه تنطبق أيضاً على الأشخاص المتمتعين بالحماية المؤقتة، نظراً إلى أن هذه الفئة لم تُستثنَ من نطاق تطبيق التوجيه.
قضت محكمة أرنهيم في حكمها الصادر في 8 يوليو 2024 (ECLI:NL:RBDHA:2024:10491) بأن الإيقاف لا يتعارض مع المادة 31 الفقرة 5 من توجيه الإجراءات. ورأت المحكمة أنه يُسمح بالبت في الطلب خلال فترة الحماية المؤقتة، ولكن لا يُعد ذلك إلزامياً. ووفقاً للمحكمة، لا تبدأ مدة اتخاذ القرار إلا بعد انتهاء الحماية المؤقتة. وبهذا تتوافق المحكمة مع أحكام سابقة صادرة عن محاكم أخرى، من بينها محاكم هارلم (1 يوليو 2022، ECLI:NL:RBDHA:2022:11308) ومحاكم خرونينغن (21 مارس 2023، ECLI:NL:RBDHA:2023:3626).
ومع ذلك، توجد أيضاً آراء مخالفة. فقد قضت محكمة أرنهيم في 3 أبريل 2024 (ECLI:NL:RBDHA:2024:4613) بأن مدة البت البالغة 21 شهراً تبدأ فعلاً من تاريخ تقديم طلب اللجوء، حتى بالنسبة للأشخاص الذين يتمتعون بالحماية المؤقتة. وهذه القضية منظورة حالياً في الاستئناف أمام دائرة القانون الإداري (Afdeling).
5. الأسئلة التمهيدية بتاريخ 2 أبريل 2025
طرحت دائرة القانون الإداري بمجلس الدولة (Afdeling) من خلال حكم الإحالة الصادر في 2 أبريل 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:1473) جوهر هذه الإشكالية على محكمة العدل التابعة للاتحاد الأوروبي (HvJ EU). وهي تتساءل عما إذا كانت المادة 17، الفقرة الثانية من RTB تمنح الدول الأعضاء بالفعل سلطة تعليق المعالجة، وما إذا كانت مهل القرار المنصوص عليها في المادة 31 من توجيه الإجراءات لا تبدأ أو تُستأنف إلا بعد انتهاء الحماية المؤقتة.
سيكون الرد على هذه الأسئلة حاسماً للممارسة القانونية المستقبلية: فالتأكيد على النهج الهولندي سيضفي الشرعية على التعليق الحالي، بينما قد يؤدي التفسير المعاكس إلى إلزام الحكومة بمعالجة آلاف طلبات اللجوء الأوكرانية المعلقة في غضون المهلة المعتادة.
6. الوضع القانوني والأمن القانوني للمتمتعين بالحماية المؤقتة
إن تعليق المعالجة له أثر كبير على الأمن القانوني. فالمقيم المستفيد من الحماية المؤقتة يبقى لسنوات في مرحلة تمهيدية قانونية، دون معرفة ما إذا كان سيسمح له بالبقاء بعد انتهاء الحماية. علاوة على ذلك، فإنه لا يُحتسب له زمن إقامة ذي صلة للحصول على تصريح إقامة غير محدد المدة أو للتجنيس. ولا تُحتسب فترة الحماية المؤقتة إلا عند صدور قرار إيجابي بشأن طلب اللجوء.
ويضاف إلى ذلك أن الأشخاص المشمولين بالحماية المؤقتة قد يكونون أيضاً من اللاجئين بموجب اتفاقية اللاجئين أو من الحاصلين على حماية فرعية، والذين لا يمكنهم خلال فترة الحماية المؤقتة المطالبة بالحقوق المحددة التي تُمنح لهم بموجب اتفاقية اللاجئين وبموجب توجيه التأهيل (2011/95/EU). وكما تشير كارينا فرانسن في أطروحتها Tijdelijke bescherming van asielzoekers in de EU، فإن هذا التنفيذ الوطني يؤدي إلى تعارض مع روح قانون اللجوء الأوروبي، الذي يهدف تحديداً إلى ضمان الوصول الفعّال إلى الحماية.
7. تاريخ البدء عند قبول طلب اللجوء
إذا تم في النهاية قبول طلب اللجوء الخاص بشخص يتمتع بالحماية المؤقتة، يُمنح تصريح الإقامة بأثر رجعي حتى تاريخ التسجيل في BRP (سجل الأشخاص الأساسي). ويستند ذلك إلى تعليمات العمل الصادرة عن IND (دائرة الهجرة والتجنيس) رقم 2025/6، التي تُعتبر فيها القيد في BRP تحت الرمز 46 تاريخ بدء إجراءات اللجوء. غير أن هذا الأثر الرجعي لا يعدو كونه علاجاً جزئياً: فهو لا يمنع سنوات عدم اليقين ويحدّ من الوضع القانوني خلال فترة الحماية المؤقتة.
8. رعايا الدول الثالثة الحاصلون على تصريح إقامة أوكراني مؤقت
تشكل مجموعة خاصة ما يُسمى بالأجانب من غير رعايا دول الاتحاد الذين يمكن منحهم حمايةً اختيارية، وقد انتهت حمايتهم المؤقتة في عام 2023. وتُعالج طلبات لجوئهم منذ عام 2023. وقد قضت دائرة الاستئناف في 7 مايو 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:1999) بأن الوزير قد أخطأ إذ استبعد هذه الطلبات دون النظر فيها استناداً إلى المادة 30c الفقرة 1 (أ) من قانون الأجانب، إذ إن عدم الرد على طلب معلومات لا يُعد سبباً للاعتداد بأن الطلب قد سُحب.
تؤكد هذه السوابق القضائية أنه حتى في ظل نظام الحماية المؤقتة، تظل المبادئ العامة للإدارة الرشيدة واتخاذ القرارات الدقيقة سارية بالكامل.
9. الخاتمة
إن معالجة طلبات اللجوء للمشمولين بالحماية المؤقتة من أوكرانيا تقع في منطقة قانونية رمادية. ويبدو الخيار الهولندي بالتعليق الكامل حتى انتهاء الحماية المؤقتة مفهوماً من الناحية الإدارية، لكنه يثير تساؤلات مبدئية حول الوصول إلى حق اللجوء، والأمن القانوني، والمساواة في المعاملة بموجب قانون الاتحاد الأوروبي.
سيكون رد محكمة العدل التابعة للاتحاد الأوروبي على الأسئلة التمهيدية توجيهياً: فإذا أكدت المحكمة أن التعليق مسموح به، فسيتم تكريس الممارسة الحالية. أما إذا قررت المحكمة أن توجيه الإجراءات (Procedurerichtlijn) ينطبق بالكامل، فستجد IND نفسها مضطرة لمعالجة آلاف طلبات اللجوء بشكل عاجل. وفي كلتا الحالتين، سيتعين توضيح كيفية ارتباط الحماية المؤقتة بالحق الأساسي في إجراءات لجوء فعالة وفي الوقت المناسب.
المراجع والمصادر
- التوجيه 2001/55/EG (الحماية المؤقتة)
- التوجيه 2013/32/EU (توجيه الإجراءات)
- مطبوعات مجلس النواب II 2003/04، 29 031، الأرقام 3 و5
- تعليمات عمل IND رقم 2025/6 أوكرانيا وتوجيه الحماية المؤقتة
- محكمة أرنهيم 8 يوليو 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:10491
- الدائرة الإدارية 2 أبريل 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1473
- Franssen, K. الحماية المؤقتة لطالبي اللجوء في الاتحاد الأوروبي (رسالة دكتوراه، نايميخن، 2021)
نشكر Julia Ilkiv على كرمها في توفير عملها الفني لمرافقة هذا المقال. إن رسمها بالقلم الرصاص، الذي يتسم بالدقة والعمق العاطفي، يضفي بعداً وتأملاً على الموضوع المطروح. يمكن العثور على المزيد من أعمالها على www.juliailkiv.com.
