O acesso ao mercado como instrumento de regulação do mercado de trabalho
1. Introdução
Com a Wet toelating terbeschikkingstelling van arbeidskrachten (Wtta), o legislador opta por uma reestruturação fundamental da regulação do setor de cedência de mão de obra neerlandês. Enquanto, no passado, o combate aos abusos ocorria em grande medida através de construções de responsabilidade civil, garantias fiscais e sistemas de certificação privados, opta-se agora por um sistema de admissão de direito público. A entrada em vigor prevista para 1 de janeiro de 2027 marca, assim, não apenas uma nova obrigação legal, mas uma mudança de sistema na forma como o governo estrutura o mercado de cedência de mão de obra.
O cerne da nova lei é que as empresas de cedência de trabalhadores que não disponham de autorização deixam de poder colocar trabalhadores à disposição. O acesso ao mercado passa, assim, a depender de uma decisão administrativa prévia. Isto significa que o centro de gravidade se desloca do controlo repressivo a posteriori para a regulação preventiva a priori. Nesse sentido, o sistema aproxima-se dos regimes de licenciamento em mercados fortemente regulados, como o setor financeiro ou o mercado de jogos de fortuna ou azar, nos quais a integridade do mercado é assegurada através do crivo do acesso.
2. O enquadramento normativo do sistema de admissão
O relatório de implementação sublinha que a Wtta visa pôr termo a práticas de má-fé, em particular quando trabalhadores migrantes vulneráveis são confrontados com subpagamento, más condições de alojamento e estruturas que contornam as obrigações de segurança social e fiscais. O legislador posiciona explicitamente o sistema de admissão como um meio para travar uma “corrida para o fundo” e fazer com que a concorrência se baseie novamente, em primeiro lugar, na qualidade em vez do preço.
Este compromisso normativo é juridicamente relevante. Afinal, o sistema de admissão constitui uma restrição à liberdade de iniciativa económica e à livre prestação de serviços. Tais restrições só são justificadas se servirem um objetivo legítimo e forem proporcionais. A ênfase na proteção dos trabalhadores, na concorrência leal e na transparência do mercado constitui, nesse contexto, a base justificativa do novo regime.
3. A Nederlandse Autoriteit Uitleenmarkt como operador de mercado
Para a execução da Wtta, será criada uma nova unidade de serviço dentro do Ministério dos Assuntos Sociais e do Emprego: a Nederlandse Autoriteit Uitleenmarkt (NAU). A NAU será responsável por tomar decisões sobre admissão e dispensa, designar organismos de inspeção, gerir um registo público e analisar sinais provenientes do mercado. Além disso, ser-lhe-á atribuída uma função de reflexão e aconselhamento relativamente ao funcionamento do sistema.
Embora a NAU permaneça formalmente parte do ministério, é posicionada como uma autoridade com um exercício independente das suas funções. No relatório de implementação, sublinha-se que a independência, a competência e a fiabilidade são essenciais, designadamente porque as decisões de admissão podem ter consequências de grande alcance para as empresas de cedência de mão-de-obra, os trabalhadores e as empresas utilizadoras. Deste modo, a NAU é, na prática, configurada como um regulador de mercado: um órgão que não avalia apenas pedidos individuais, mas que também vela pela integridade e pelo desenvolvimento de todo o setor.
Juridicamente, as decisões de admissão e de designação qualificam-se como atos administrativos (beschikkingen) nos termos da Algemene wet bestuursrecht (Awb). Isto implica que as empresas de cedência de mão de obra podem interpor recurso administrativo e ação contenciosa e que a NAU está vinculada aos princípios gerais da boa administração, incluindo os princípios da diligência, da fundamentação e da proporcionalidade. Atendendo à importância económica da admissão, é de esperar que, nos próximos anos, o tribunal administrativo desenvolva jurisprudência orientadora sobre o âmbito da margem de apreciação da NAU.
4. A dimensão público-privada: instituições de inspeção
Um elemento notável do sistema é o papel central das entidades de inspeção privadas. Um relatório de inspeção de uma entidade designada pela NAU constitui, em princípio, uma condição para a admissão. Estas entidades devem primeiro ser acreditadas pelo Raad voor Accreditatie e, subsequentemente, ser designadas pela NAU.
Surge aqui uma estrutura estratificada na qual entidades privadas desempenham um papel essencial dentro de um regime de admissão de direito público. A qualidade e a independência das entidades de inspeção são, assim, determinantes para a posição jurídica dos cedentes de mão de obra. Simultaneamente, a NAU mantém a sua própria responsabilidade pela decisão final. A questão de saber até que ponto a NAU pode divergir de um relatório de inspeção positivo – por exemplo, com base em sinais adicionais – será provavelmente objeto de discussão jurídica.
5. Financiamento por taxas (leges) e proporcionalidade
A NAU é financiada através de taxas que cobrem os custos. As empresas de cedência de mão-de-obra pagam uma taxa pelo procedimento de admissão ou isenção e, posteriormente, uma contribuição anual enquanto estiverem inscritas no registo. A taxa para o procedimento de admissão está legalmente limitada a € 3.611.
As taxas devem respeitar o princípio da recuperação dos custos e basear-se nos custos de execução estimados, distribuídos por vários anos. Nesse âmbito, faz-se uma distinção entre uma fase de arranque e uma fase estrutural. O legislador comprometeu-se, além disso, a garantir total transparência quanto ao cálculo e ao uso das taxas.
O sistema de financiamento levanta questões à luz do princípio da proporcionalidade. Em particular, para os pequenos cedentes, o limiar financeiro pode ser substancial. A diferenciação por dimensão da empresa com base no volume de negócios pode reforçar a proporcionalidade, mas deverá ser devidamente fundamentada e juridicamente sustentável. É de esperar que, também, surjam procedimentos em matéria de direito administrativo relativos à cobrança de emolumentos.
6. Direito transitório e vulnerabilidades temporárias
Um elemento particular da Wtta é o regime transitório. As empresas de cedência de mão-de-obra que se registem em tempo útil e apresentem um pedido antes de 1 de julho de 2027 podem continuar a exercer a sua atividade durante a fase de implementação, inclusive sem relatório de inspeção. Isto significa que, na fase inicial, o registo público pode incluir empresas que ainda não foram totalmente verificadas.
Esta construção é pragmática, mas juridicamente não deixa de ser tensa. Por um lado, evita a desestabilização do mercado pela falta de capacidade de inspeção. Por outro lado, pode conduzir à incerteza por parte das empresas utilizadoras e a danos reputacionais para as empresas de cedência de mão-de-obra caso um pedido seja posteriormente indeferido. A NAU sublinha que os sinais nesta fase podem ter um peso significativo e mesmo, sem relatório de inspeção, conduzir ao indeferimento ou à revogação. Isto reforça a importância de uma fundamentação cuidadosa e transparente.
7. Governança e exequibilidade
O relatório de implementação refere-se a uma análise "Gateway review" na qual se conclui que a execução atempada é possível, mas que o planeamento é ambicioso e arriscado. Em particular, o desenvolvimento de sistemas de TIC, a constituição de recursos humanos e a designação atempada de um número suficiente de entidades de inspeção constituem fatores críticos.
O planeamento prevê a abertura do balcão de registo no final de 2026, o início da avaliação em 2027 e a aplicação efetiva da obrigatoriedade de admissão a partir de 1 de janeiro de 2028. O funcionamento real do sistema só será, portanto, plenamente visível nos anos após 2028. Os primeiros anos serão, em grande medida, de natureza experimental, sendo que a experiência prática ajudará a orientar o futuro desenvolvimento das políticas.
8. Conclusão
A Wtta introduz uma abordagem fundamentalmente nova à regulação do mercado de trabalho, na qual o acesso ao mercado se torna o instrumento principal para garantir a integridade e a proteção dos trabalhadores. A criação da NAU marca a consolidação institucional desta mudança de rumo. O setor de cedência de mão-de-obra é, assim, submetido a uma forma de supervisão de mercado de direito público que, até então, faltava nesta medida.
O significado jurídico do sistema será determinado, em grande medida, pela forma como a NAU exerce a sua margem de apreciação, pelo cuidado com que trata os sinais e os relatórios de inspeção e pela proporcionalidade com que os encargos financeiros são repartidos. Nos próximos anos, dir-se-á se o sistema de admissão contribui efetivamente para pôr termo às práticas ilícitas ou se surgirão novas estratégias de evasão. Para a prática jurídica, em todo o caso, abre-se um novo e dinâmico domínio em que o direito administrativo, o direito do trabalho e o direito do mercado se intersectarão intensamente.
