1. Introdução
Desde a entrada em vigor da Diretiva relativa à Proteção Temporária (2001/55/CE; doravante: RTB) aplicável às pessoas deslocadas da Ucrânia, em 4 de março de 2022, surgiu nos Países Baixos uma situação híbrida especial. Os nacionais estrangeiros abrangidos pelo âmbito de aplicação da RTB residem legalmente no país, mas o seu pedido de asilo não é apreciado enquanto a proteção temporária se mantiver. Esta prática levanta questões fundamentais sobre a relação entre a RTB, a Diretiva Procedimentos (2013/32/UE) e as disposições nacionais da Lei dos Estrangeiros de 2000 (Lei de Estrangeiros 2000, doravante: Vw 2000), em particular o artigo 43a.
Este artigo aborda o estado atual da situação jurídica, a jurisprudência relevante e as questões prejudiciais que a Secção de Contencioso Administrativo do Conselho de Estado (doravante: Afdeling) apresentou ao Tribunal de Justiça da UE (TJUE) em 2 de abril de 2025. Além disso, é analisada a posição jurídica dos protegidos temporários — incluindo os refugiados ao abrigo de convenções —.
2. A apresentação do pedido de asilo: um requisito formal sem tratamento material
Embora o RTB, por si só, não preveja a obrigação de apresentar um pedido de asilo para obter proteção temporária, os Países Baixos, na sua implementação, optaram por se alinhar com o sistema nacional de asilo. A notificação junto do município e o registo na Basisregistratie Personen (BRP) sob o código 46 são entendidos pela IND como um pedido de asilo incompleto.
Durante a marcação no balcão da IND, em que é fornecido o comprovativo de residência (o autocolante ou o O-documento), o estrangeiro deve assinar um formulário M35H. Nesse momento, o pedido de asilo é formalmente apresentado, mas o seu tratamento é suspenso.
Esta construção resulta no facto de o estrangeiro gozar de residência legal ao abrigo do artigo 8.º, alínea f ou h, da Vw, mas sem que ocorra a avaliação material do pedido de proteção internacional.
3. A suspensão do tratamento: um poder discricionário ou uma obrigação?
O artigo 17.º, n.º 2, do RTB prevê que o tratamento de um pedido de asilo deve ser concluído no termo do período de proteção temporária, caso esse tratamento não tenha ocorrido antes. Esta disposição foi implementada no artigo 43a da Vw. Coloca-se a questão de saber se o Estado-Membro é competente ou obrigado a suspender o tratamento durante a proteção temporária.
De acordo com a prática de execução atual (instrução de trabalho do IND 2025/6), o pedido de asilo das pessoas sob proteção temporária provenientes da Ucrânia só é tratado após o termo da proteção temporária. Assim, os Países Baixos utilizam a faculdade de suspensão, mas sem uma obrigação legal explícita para tal. Com efeito, o artigo 17.º, n.º 2, da RTB parece formular mais uma possibilidade do que um dever.
4. Pode o estrangeiro fazer valer o tratamento?
Na doutrina e na jurisprudência, existe divergência quanto à questão de saber se a pretensão legalmente elegível sob proteção temporária pode beneficiar de uma decisão em tempo útil. Por um lado, o Secretário de Estado sustenta que, durante o período de proteção temporária, não corre qualquer prazo de decisão, uma vez que o artigo 43a da Vw suspende a tramitação. Por outro lado, com base na sistemática da Diretiva Procedimentos, defende-se que o prazo máximo de decisão de 21 meses aí previsto é igualmente aplicável às pessoas que beneficiam de proteção temporária, dado que este grupo não está excluído do âmbito de aplicação da diretiva.
O Tribunal de Arnhem decidiu, no seu acórdão de 8 de julho de 2024 (ECLI:NL:RBDHA:2024:10491), que a suspensão não é contrária ao artigo 31.º, n.º 5, da Diretiva relativa aos procedimentos. O tribunal considerou permitido decidir durante o período de proteção temporária, mas não obrigatório. Segundo o tribunal, o prazo de decisão só começa a correr após o termo da proteção temporária. Desta forma, o tribunal alinha-se com decisões anteriores, entre outros, dos tribunais de Haarlem (1 de julho de 2022, ECLI:NL:RBDHA:2022:11308) e de Groningen (21 de março de 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:3626).
Contudo, existem também pareceres divergentes. Por exemplo, o Tribunal de Arnhem considerou, em 3 de abril de 2024 (ECLI:NL:RBDHA:2024:4613), que o prazo de decisão de 21 meses começa, de facto, a correr a partir da data do pedido de asilo, mesmo no caso de pessoas com proteção temporária. Este caso encontra-se em recurso junto da Afdeling.
5. As questões prejudiciais de 2 de abril de 2025
A Secção, com o seu despacho de reenvio de 2 de abril de 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:1473), submeteu o cerne desta problemática ao TJUE. Pergunta se o artigo 17.º, n.º 2, da RTB confere efetivamente aos Estados-Membros a competência para suspender o tratamento e se os prazos de decisão do artigo 31.º da Diretiva Procedimentos apenas se iniciam ou são retomados após o termo da proteção temporária.
A resposta a estas questões será determinante para a futura prática jurídica: uma confirmação da linha neerlandesa legitimaria a atual suspensão, enquanto uma interpretação em sentido contrário poderia obrigar o Governo a tratar, ainda assim, os milhares de pedidos de asilo ucranianos pendentes dentro do prazo habitual.
6. Situação jurídica e segurança jurídica das pessoas temporariamente protegidas
A suspensão do tratamento tem consequências significativas para a segurança jurídica. A pessoa sob proteção temporária permanece durante anos num antecâmara jurídica, sem saber se poderá permanecer após o termo da proteção. Além disso, não acumula tempo de residência relevante para uma autorização de residência por tempo indeterminado ou para a naturalização. Só após uma decisão positiva sobre o pedido de asilo é que o período de proteção temporária é contabilizado.
Além disso, entre os beneficiários de proteção temporária podem também incluir-se refugiados ao abrigo de um tratado e beneficiários de proteção subsidiária que, durante o período de proteção temporária, não podem invocar os direitos específicos que lhes assistem nos termos da Convenção relativa ao Estatuto dos Refugiados e da Diretiva Qualificação (2011/95/UE). Como Karina Franssen observa na sua tese Tijdelijke bescherming van asielzoekers in de EU, esta transposição nacional gera tensão com o espírito do direito europeu em matéria de asilo, que pretende assegurar, precisamente, um acesso efetivo à proteção.
7. Data de início em caso de deferimento do pedido de asilo
Caso o pedido de asilo de uma pessoa sob proteção temporária seja finalmente deferido, a autorização de residência é concedida com efeitos retroativos à data da inscrição no BRP (Registo Básico de Pessoas). Isto decorre da instrução de trabalho da IND 2025/6, na qual a inscrição no BRP sob o código 46 é considerada a data de início do procedimento de asilo. Contudo, esta retroatividade é apenas um remédio parcial: não evita anos de incerteza nem limita a posição jurídica durante a proteção temporária.
8. Nacionais de países terceiros com uma autorização de residência temporária ucraniana
Um grupo específico é constituído pelos chamados nacionais de países terceiros ao abrigo de proteção facultativa, cuja proteção temporária terminou em 2023. Os seus pedidos de asilo são tratados desde 2023. A Secção do Contencioso Administrativo (Afdeling) do Conselho de Estado decidiu em 7 de maio de 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:1999) que o Ministro indeferiu indevidamente estes pedidos sem apreciação do mérito com base no artigo 30c, n.º 1, alínea a, da Vw (Lei dos Estrangeiros), uma vez que o não cumprimento de um pedido de informações não pode constituir fundamento para considerar o pedido como retirado.
Esta jurisprudência sublinha que, mesmo no âmbito do regime de proteção temporária, os princípios gerais de boa administração e de tomada de decisões diligente se aplicam integralmente.
9. Conclusão
O tratamento dos pedidos de asilo de pessoas sob proteção temporária provenientes da Ucrânia encontra-se num limbo jurídico. A opção neerlandesa pela suspensão total até ao termo da proteção temporária parece administrativamente compreensível, mas levanta questões de princípio sobre o acesso ao direito de asilo, a segurança jurídica e a igualdade de tratamento no âmbito do direito da UE.
A resposta às questões prejudiciais pelo Tribunal de Justiça será orientadora: se o Tribunal confirmar que a suspensão é permitida, a prática atual será consolidada. Se, pelo contrário, o Tribunal decidir que a Diretiva relativa aos procedimentos se aplica integralmente, a IND ver-se-á confrontada com a necessidade de tratar milhares de pedidos de asilo de forma acelerada. Em ambos os cenários, será necessário clarificar a forma como a proteção temporária se relaciona com o direito fundamental a um procedimento de asilo atempado e efetivo.
Literatura e fontes
- Diretiva 2001/55/CE (Proteção Temporária)
- Diretiva 2013/32/UE (Diretiva relativa aos procedimentos)
- Documentos Parlamentares (Kamerstukken) II 2003/04, 29 031, n.os 3 e 5
- Instrução de trabalho da IND 2025/6 Ucrânia e a Diretiva de Proteção Temporária
- Tribunal de Primeira Instância de Arnhem, 8 de julho de 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:10491
- Secção de Contencioso Administrativo, de 2 de abril de 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1473
- Franssen, K. Proteção temporária de requerentes de asilo na UE (dissertação, Nijmegen, 2021)
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