Dyrektywa w sprawie ochrony czasowej (2001/55/WE), uruchomiona decyzją wykonawczą 2022/382/UE, zobowiązuje państwa członkowskie do zapewnienia wsparcia osobom przesiedlonym z Ukrainy, które należą do wskazanych kategorii. Gminy w Holandii są odpowiedzialne za zapewnienie zakwaterowania. Mimo to zdarza się, że odmówiono zapewnienia wsparcia, zwłaszcza z powodu problemów z możliwościami organizacyjnymi lub pytań dotyczących tożsamości i statusu pobytowego. Niniejszy artykuł przedstawia podstawy prawne prawa do wsparcia/zakwaterowania, omawia holenderską procedurę zgłoszeniową i wstępną selekcję (triage) oraz analizuje środki zaskarżenia od decyzji gmin o odmowie.
- Ramy ochrony czasowej
Na mocy Dyrektywy w sprawie tymczasowej ochrony 1 ukraińskim osobom przesiedlonym, które należą do określonych kategorii, przyznaje się niezwłocznie tymczasową ochronę. Decyzja wykonawcza 2022/382/UE doprecyzowuje tę ochronę w odniesieniu do obywateli Ukrainy oraz niektórych obywateli państw trzecich 2.
Niderlandy doprecyzowały to w przepisach krajowych, w tym w art. 3.9a Voorschrift Vreemdelingen oraz w IND-wytycznych roboczych 2022/17. W ogólnym zarysie do następujących grup mają zastosowanie takie warunki:
- Obywatele Ukrainy, którzy przebywali na Ukrainie w dniu 23 lutego 2022 r. lub wyjechali w dniu/po dniu 27 listopada 2021 r. z powodu narastającego napięcia;
- Obywatele państw trzecich posiadający ważne ukraińskie zezwolenie na pobyt stały w dniu 23 lutego 2022 r., o ile wcześniej nie wyjechali;
- Członkowie rodzin powyższych kategorii, pod warunkiem trwałego wspólnego zamieszkiwania 3.
- Odpowiedzialność gminy za zapewnienie schronienia
Osoby składające wniosek o azyl bezpośrednio na granicy (na przykład na lotnisku) mogą zostać poddane procedurze granicznej (GP). Procedura ta może trwać do 28 dni, podczas których wnioskodawca przebywa w specjalistycznym ośrodku detencyjnym w pobliżu lotniska Schiphol.
„Prawo do ochrony tymczasowej wchodzi w życie natychmiast. […] Gdy zainteresowana osoba zgłasza się do organów […] wystarczy, że wykaże swoje obywatelstwo, status ochrony międzynarodowej lub równoważny status ochrony, pobyt na Ukrainie lub, w stosownych przypadkach, więzi rodzinne.”
Dowody uprawdopodabniające, takie jak paszporty, dowody osobiste lub inne dokumenty, są wystarczające, aby ubiegać się o zakwaterowanie. Ocena statusu pobytowego przez IND następuje dopiero na późniejszym etapie procedury.
- Procedura zgłoszeniowa i wstępna selekcja (triage)
3.1 Zgłoszenie do gminy
Osoby przesiedlone zgłaszają się do gminy. W przypadku uprawdopodobnienia tożsamości i statusu gmina w ciągu pięciu dni podejmuje decyzję o wpisie do BRP pod kodem 46. Wpis ten zapewnia dostęp do zasiłku na utrzymanie oraz innych świadczeń na podstawie RooO. Następnie umawiana jest wizyta w IND w celu wydania zaświadczenia o pobycie. Dopiero w tym momencie IND dokonuje formalnej weryfikacji statusu.
3.2 Proces triage
W przypadku wątpliwości co do prawa do ochrony tymczasowej gmina może zwrócić się do IND o „opinię w ramach wstępnej oceny” (triageadvies). Negatywna opinia IND skutkuje formalną decyzją o odmowie ochrony tymczasowej i zazwyczaj decyzją o powrocie. Od takiej decyzji IND przysługuje sprzeciw oraz możliwość odwołania.
- Niedobór miejsc i zamknięcie centralnych hubów
Po inwazji rosyjskiej w Holandii utworzono tymczasowe „huby” (Amsterdam, Utrecht, Rotterdam) w celu centralnej rejestracji. Miejsca te nie pełniły jednak formalnej roli prawnej, takiej jak ośrodek rejestracyjny w Ter Apel. Hub w Utrechcie, który często przyjmował grupy szczególnie wrażliwe, został zamknięty od lutego 2024 r. z powodu braku dostępnych miejsc w gminach. Od tego czasu polityka zakłada, że osoby przesiedlone zgłaszają się bezpośrednio do gmin.
- Odmowa zapewnienia pomocy w przyjęciu przez gminy
Chociaż gminy są formalnie odpowiedzialne za zakwaterowanie, zdarza się, że odmawiają jego zapewnienia z powodu braku miejsc lub wątpliwości co do tożsamości lub statusu. Z prawnego punktu widzenia obowiązuje jednak zasada:
- W przypadku posiadania wystarczających dowodów uprawdopodabniających nie można odmówić zakwaterowania.
- W takiej sytuacji gminy muszą niezwłocznie zorganizować zakwaterowanie i są odpowiedzialne za ewentualne zwiększenie skali działań, jeśli brakuje własnych zasobów.
Dyrektywa oraz przepisy krajowe nie przewidują możliwości odmowy zakwaterowania wyłącznie z powodu braku miejsc.
- Środki odwoławcze w przypadku odmowy
Problemem w praktyce jest to, że odmowy są czasem przekazywane ustnie, bez wydania formalnej decyzji. Niemniej jednak, nawet ustna odmowa stanowi decyzję w rozumieniu art. 72 ust. 3 Vw. Od takiej odmowy można wnieść sprzeciw, a także wystąpić z wnioskiem o udzielenie zabezpieczenia wstępnego do sądu ds. środków zabezpieczających 5.
6.1 Orzecznictwo
Istnieje kilka istotnych orzeczeń:
- Rb. Middelburg, AWB 23/1697, ECLI:NL:RBDHA:2023:2530
Sędzia sądu rozpatrującego wniosek o środek tymczasowy uznał, że miejsce w ośrodku pomocy było w pełni zapełnione i że kontynuowanie zapewniania zakwaterowania osobom nieuprawnionym odbywałoby się kosztem osób uprawnionych. Sędzia oddalił wniosek o zastosowanie środka tymczasowego. - Rb. Haarlem, 28 kwietnia 2023, NL23.1776, ECLI:NL:RBDHA:2023:8447
Skarga na odmowę wpisu do BRP została uznana za niedopuszczalną, ponieważ od wydanej przez IND opinii, stanowiącej podstawę odmowy, przysługiwała odrębna droga prawna.
Orzeczenia te pokazują, że należy rozróżnić obowiązek gminy do zapewnienia zakwaterowania w przypadku uprawdopodobnienia uzyskania ochrony oraz formalną weryfikację prawa pobytu przez IND.
- Szczególna uwaga: mężczyźni ukraińscy objęci obowiązkiem służby wojskowej
Aktualnym problemem jest zaostrzona ukraińska ustawa mobilizacyjna. Ukraińscy mężczyźni w wieku 18–60 lat muszą zarejestrować się w rejestrze wojskowym, aby przedłużyć swoje dokumenty tożsamości. Ambasada Ukrainy w Niderlandach często odmawia w tej grupie pomocy konsularnej. Gminy nie mogą odmówić zapewnienia zakwaterowania wyłącznie z tego powodu, że paszport utracił ważność. Również przy paszporcie nieważnym możliwy jest wpis do BRP pod kodem 46, pod warunkiem że tożsamość jest wystarczająco ustalona 6.
- Podsumowanie
Holenderski system jest ukierunkowany na szybkie i łatwo dostępne zapewnienie schronienia osobom przesiedlonym z Ukrainy. Gminy muszą przy istnieniu prawdopodobnych dowodów niezwłocznie zapewnić schronienie, także wtedy, gdy formalny status nie został jeszcze zweryfikowany. Problemy z ograniczoną liczbą miejsc nie zwalniają gmin z obowiązku zapewnienia schronienia lub zwiększenia skali udzielanego wsparcia. Odmowę można zaskarżyć w drodze sprzeciwu oraz wniosku o wydanie środka tymczasowego. W praktyce jednak środki prawne przeciwko odmowom ustnym pozostają w dużej mierze niewykorzystane.
Przypisy
- Dyrektywa 2001/55/WE w sprawie tymczasowej ochrony.
- Rada Unii Europejskiej, decyzja wykonawcza (UE) 2022/382.
- Zobacz również: Kamerstukken 2023–2024, 36 394, nr 6.
- Komisja Europejska, wytyczne operacyjne (2022/C 126 I/01).
- Art. 72 ust. 3 Vw 2000; por. ECLI:NL:RBDHA:2023:2530 oraz ECLI:NL:RBDHA:2023:8447.
- Zobacz Q&A dotyczące Mobilisatiewet. Rijksoverheid.nl.
