Ciągła wojna i trwała niepewność

Wstęp

Dyrektywa o tymczasowej ochronie (RTB) dla osób wysiedlonych z Ukrainy w UE została niedawno ponownie przedłużona, obecnie do 4 marca 2027 r. To przedłużenie odzwierciedla uznaną rzeczywistość, w której powrót na dużą skalę nie jest na razie możliwy. Jednak za tym formalnym przedłużeniem kryje się skomplikowane zadanie prawne i społeczne: jak zapewnić w Holandii i Europie odpowiednią i trwałą ochronę osobom wysiedlonym z Ukrainy w sytuacji długotrwałej niepewności i wojny?

Niedawny raport Clingendael Trwająca wojna, utrzymująca się niepewność (czerwiec 2025) przedstawia szczegółową analizę czynników wpływających na możliwości powrotu. Artykuł ten omawia kluczowe punkty tego raportu, odnosi się do implikacji dla holenderskiej praktyki oraz porusza kwestie prawne związane z przejściem na alternatywne statusy.

Przedłużenie Dyrektywy o tymczasowej ochronie

UE ponownie przedłużyła stosowanie RTB dla osób objętych ochroną czasową pochodzących z Ukrainy o rok. Tym samym europejski ustawodawca pośrednio uznaje, że trwały powrót na Ukrainę dla większości osób objętych tą ochroną nie jest realistyczny, dopóki trwa wojna. Przedłużeniu towarzyszą dyskusje na szczeblu UE dotyczące szerszej strategii długoterminowej, w ramach której rolę odgrywają alternatywne statusy pobytowe i stopniowy powrót.

W Holandii przedłużenie to potwierdza utrzymujący się obowiązek zapewnienia opieki, zakwaterowania i integracji. Przedłużenie to rodzi jednak również pytania natury prawnej dotyczące przejścia od ochrony tymczasowej do bardziej stałych form pobytu. Komisja Europejska zachęca państwa członkowskie do udostępnienia alternatywnych statusów, aby zapobiec dalszemu obciążeniu krajowych systemów azylowych.

Czynniki utrudniające powrót

Raport Clingendael przedstawia cztery główne czynniki wpływające na możliwości powrotu i zamiary powrotu:

Czas trwania konfliktu: Wojna wydaje się utrwalać w impasie lub w formie długotrwałego konfliktu o niskiej intensywności. Przełomy dyplomatyczne nie nastąpiły, a nowe negocjacje nie przyniosły znaczących rezultatów. Dopóki konflikt trwa, powrót dla wielu osób pozostaje niebezpieczny lub nieatrakcyjny.
Intensywność walk: W ostatnich miesiącach konflikt ponownie się nasilił, przynosząc ciężkie bombardowania i ataki dronów. Zwiększa to ryzyko dla ludności cywilnej, niszczy infrastrukturę i pogarsza perspektywy pomocy humanitarnej w dużej części Ukrainy.
Tereny okupowane lub wyzwolone: Linia frontu jest stosunkowo stabilna, ale Rosja stale zyskuje przewagę na wschodzie i północy. Tereny wyzwolone są często poważnie zniszczone. Możliwość bezpiecznego powrotu na tereny okupowane lub niedawno wyzwolone pozostaje niepewna.
Sytuacja gospodarcza i odbudowa: Ukraina zmaga się ze spadkiem wzrostu, wysoką inflacją i kruchą odbudową. Chociaż bezrobocie spada, a zagraniczne wsparcie pokrywa deficyt budżetowy, gospodarczy powrót do równowagi pozostaje niepewny i podatny na eskalację militarną.

Czynniki te podkreślają, że powrót na dużą skalę w najbliższej przyszłości nie jest możliwy, nawet w przypadku zawieszenia działań zbrojnych. Ponadto istnieje realne ryzyko, że grupy wrażliwe po powrocie znajdą się w ubóstwie lub w niebezpieczeństwie.

Dalsza migracja i alternatywne statusy

Raport wskazuje, że wielu ukraińskich uchodźców po wieloletnim pobycie w Holandii i innych państwach członkowskich UE dąży do uzyskania bardziej stałego statusu. Istnieją przesłanki wskazujące na rosnące zapotrzebowanie na alternatywne statusy, takie jak regularne zezwolenia na pobyt w oparciu o pracę lub łączenie rodzin, bądź wnioski o azyl dla osób z indywidualnym profilem ryzyka.

Komisja Europejska zachęca państwa członkowskie do ułatwienia przejścia na alternatywne statusy, między innymi w celu odciążenia systemu azylowego. Jednocześnie raport Clingendael wskazuje na ryzyko, że grupy szczególnie narażone, które nie są w stanie osiągnąć niezależności ekonomicznej, mogą znaleźć się „między młotem a kowadłem”.

W kontekście holenderskim oznacza to, że gminy, IND oraz inne właściwe organy muszą być przygotowane na możliwe przejście ze zbiorowej, tymczasowej ochrony na indywidualne procedury. W tym zakresie kluczowe znaczenie będą miały wsparcie prawne, działania informacyjne oraz podejście dopasowane do konkretnych potrzeb.

Juridyczne zlecenie ochrony

Przedłużenie RTB potwierdza zobowiązanie Niderlandów do zapewnienia odpowiedniego poziomu ochrony. Jednak w obliczu perspektywy długotrwałego pobytu pojawia się pytanie, w jaki sposób zostanie to uwzględnione w polityce i przepisach prawa.

Obecne rozwiązania w zakresie opieki, zakwaterowania i umożliwiania uczestnictwa zostały w pierwszej kolejności zaprojektowane jako doraźna pomoc dla tymczasowej pomocy w sytuacjach kryzysowych. Praktyka jednak pokazuje, że wielu ukraińskich uchodźców pracuje, integruje się i posyła swoje dzieci do szkoły. Raport Clingendael podkreśla, że ma to nie tylko konsekwencje praktyczne, lecz także prawne: długotrwała opieka tworzy oczekiwania i określone pozycje prawne.

Co więcej, ochrona prawna UE wymaga pewnej ciągłości i trwałości. Artykuł 18 Karty Praw Podstawowych UE oraz EKPC (Europejska Konwencja Praw Człowieka) chronią prawo do azylu oraz zasadę non-refoulement (zakaz wydalania). Wymuszony powrót do niestabilnej, niebezpiecznej lub społecznie niezdolnej do życia Ukrainy byłby sprzeczny z tymi zobowiązaniami.

Wnioski i zalecenia

Przedłużenie dyrektywy w sprawie ochrony tymczasowej do 2027 r. zapewnia Holandii i innym państwom członkowskim czas oraz przestrzeń na opracowanie przemyślanej strategii przejściowej. Ważne kwestie w tym zakresie obejmują:

Opracowanie przejrzystej i dostępnej ścieżki do uzyskania alternatywnych statusów.
Zapobieganie sytuacji, w której grupy wrażliwe zostaną pominięte podczas przejścia z ochrony tymczasowej do procedur regularnych.
Zapewnienie odpowiedniego poziomu ochrony, który spełnia zobowiązania europejskie i międzynarodowe.
Inwestowanie w integrację, naukę języka i dostęp do rynku pracy w celu ułatwienia trwałego osiedlenia się.

Holandia stoi przed wyzwaniem, aby nie postrzegać ochrony tymczasowej jedynie jako przedłużenia reżimu nadzwyczajnego, lecz jako zadanie zapewnienia trwałej ochrony w kontekście utrzymującej się niepewności.

Literatura i wskazanie źródeł