Standardy europejskie, orzecznictwo i możliwości prawne w Holandii
Podsumowanie
Od marca 2022 r. europejska dyrektywa o ochronie tymczasowej (TPD) została uruchomiona dla osób uciekających przed wojną w Ukrainie. W rezultacie w całej Unii Europejskiej, również w Niderlandach, powstała sytuacja masowego zapewniania schronienia. Artykuł 13 TPD zobowiązuje państwa członkowskie do zapewnienia osobom objętym ochroną tymczasową godnego zakwaterowania lub do zapewnienia im środków, aby mogły uzyskać je we własnym zakresie. Mimo to wielu Ukraińców w Niderlandach przebywa w warunkach, które nie spełniają tego minimalnego wymogu. Artykuł ten bada treść i zakres prawa do godnego zakwaterowania na podstawie prawa UE, Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (CFREU), orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE), Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (EKPC) oraz Zrewidowanej Europejskiej Karty Społecznej. Omawia przy tym konkretne przykłady i orzeczenia, które mogą pomóc osobom objętym ochroną z Ukrainy i ich opiekunom w egzekwowaniu tych praw w Niderlandach.
- Wstęp
Dyrektywa o ochronie tymczasowej została zaprojektowana jako instrument nadzwyczajny na wypadek masowego napływu uchodźców. Niderlandy obecnie zapewniają schronienie dziesiątkom tysięcy ukraińskich osób przesiedlonych w lokalizacjach gminnych, hotelach, halach sportowych, na statkach wycieczkowych i w innych obiektach. Jednak ta pomoc nie ma charakteru dobrowolnego. Artykuł 13 TPD stanowi, że państwa członkowskie są zobowiązane do zapewnienia odpowiedniego zakwaterowania lub środków umożliwiających uzyskanie go we własnym zakresie. W praktyce wielu Ukraińców spotyka się z zakwaterowaniem, które jest przeludnione, niehigieniczne, niebezpieczne, niedostępne lub niedostosowane do potrzeb dzieci, osób starszych albo osób z niepełnosprawnościami. Przepisy prawa UE oraz orzecznictwo wyjaśniają, że takie okoliczności mogą pozostawać w sprzeczności z prawami podstawowymi.
- Podstawa prawna prawa do godnego zakwaterowania
Artykuł 13 TPD nie zawiera wyczerpującej definicji „godnego zakwaterowania”, ale należy go interpretować w powiązaniu z innymi normami europejskimi, takimi jak zrewidowana dyrektywa w sprawie warunków przyjmowania oraz Karta Praw Podstawowych UE. Artykuł 1 Karty, który chroni godność człowieka, odgrywa w tym kontekście kluczową rolę. Trybunał Sprawiedliwości wyjaśnił, że zakwaterowanie stanowi podstawową potrzebę, która musi być dostępna w sposób nieprzerwany i bez żadnych przerw. Wsparcie finansowe zastępujące zakwaterowanie musi być ponadto wystarczające, aby faktycznie umożliwiać znalezienie godnego zakwaterowania.
W sprawie Cimade & GISTI (C-179/11) Trybunał orzekł, że państwa członkowskie nie mogą powoływać się na przepełnienie ośrodków, aby uchylić się od swoich obowiązków. Dla Holandii oznacza to na przykład, że gminy nie mogą wyrzucać ludzi na ulicę z wymówką, że „wszystko jest zajęte”. W wyroku w sprawie Saciri (C-79/13) Trybunał doprecyzował, że świadczenia pieniężne zamiast zapewnienia schronienia muszą być wystarczające, aby umożliwić prowadzenie godnego życia. Ukraińska rodzina, która otrzymuje jedynie minimalny zasiłek, za który nie da się opłacić mieszkania, mogłaby się na to powołać.
Wyrok Haqbin (C-233/18) stanowi, że państwa członkowskie muszą zapobiegać temu, aby ludzie trafiali w skrajną ubóstwo materialne, w którym podstawowe potrzeby, takie jak zakwaterowanie, żywność i higiena, nie są zapewnione. Oznacza to, że pilne zakwaterowanie w obozach namiotowych lub w halach sportowych bez zapewnienia prywatności i zaplecza sanitarnego może być sprzeczne z obowiązkiem zapewnienia przyzwoitego zakwaterowania. W sprawie Ayubi (C-713/17) Trybunał podkreślił, że państwa członkowskie muszą zawsze brać pod uwagę indywidualne okoliczności, takie jak wiek i stan zdrowia. Ma to znaczenie w przypadku osób starszych lub chorych, które w Niderlandach umieszcza się w zatłoczonych salach sypialnych lub na statkach wycieczkowych bez opieki medycznej.
W sprawie FMS (C-924/19 PPU) potwierdzono, że państwa członkowskie muszą zapewniać materialne warunki przyjmowania – w naturze lub poprzez odpowiedni dodatek finansowy – oraz że osoby te muszą mieć możliwość dochodzenia swoich praw przed sądem. Wyrok w sprawie H.A. (C-194/19) podkreślił prawo do skutecznego środka odwoławczego od decyzji dotyczących warunków przyjmowania. Ukraińcy w Holandii mogą składać sprzeciw i odwoływać się do sądu od decyzji o zakończeniu lub odmowie zapewnienia zakwaterowania, a także w przypadku nieodpowiednich lub uwłaczających godności warunków zakwaterowania.
- Europejskie standardy praw człowieka
Europejski Trybunał Praw Człowieka w wielu sprawach orzekł, że brak odpowiedniego zakwaterowania może stanowić nieludzkie lub poniżające traktowanie, niezgodne z art. 3 EKPC. W sprawie M.S.S. przeciwko Belgii i Grecji (2011) Trybunał ustalił, że przymusowe nocowanie na ulicy bez jakiejkolwiek ochrony stanowi naruszenie. W sprawie H. i inni przeciwko Francji (2020) Trybunał orzekł, że długotrwałe życie w namiotach i pod mostami bez stabilnego zakwaterowania oraz bez poważnej reakcji ze strony władz jest nieludzkie. Bezpośrednio odnosi się to do sytuacji w Niderlandach, gdzie Ukraińcy przebywają czasem przez miesiące w halach sportowych, na statkach wycieczkowych lub w obozach namiotowych, bez prywatności i bez perspektyw na lepsze warunki mieszkaniowe.
Wyrok w sprawie Tarakhel przeciwko Szwajcarii (2014) kładzie szczególny nacisk na ochronę dzieci. Trybunał wymaga, aby rodziny z dziećmi otrzymywały indywidualnie odpowiednie zakwaterowanie i nie mogły być po prostu umieszczane w dużych, wspólnych ośrodkach bez uwzględnienia ich konkretnych potrzeb. W Niderlandach zdarzają się sytuacje, w których dzieci muszą spać na łóżkach polowych w dużych salach, bez jakiejkolwiek prywatności ani zapewnienia osłony, co może być sprzeczne z tą normą.
- Prawa socjalne i Europejska Karta Społeczna
Europejski Komitet Praw Społecznych (ECSR) w różnych sprawach podkreślał, że długotrwała doraźna pomoc mieszkaniowa nie stanowi „przyzwoitego schronienia”. W sprawie ICJ & ECRE przeciwko Grecji (2021) uznano, że wieloletnie zapewnianie schronienia w przepełnionych tymczasowych lokalach, bez prywatności i bez perspektyw na trwałe zakwaterowanie, stanowi naruszenie. Odnosi się to do sytuacji w Niderlandach, w których Ukraińcy przez miesiące lub dłużej przebywają na statkach albo w halach sportowych bez perspektyw.
W sprawie CEC przeciwko Holandii (2014) ustalono, że nawet osoby bez tytułu pobytowego mają prawo do dostępu do zakwaterowania awaryjnego, ponieważ jego odmowa zagraża ich życiu i godności. Gminy nie mogą zatem poprzestać na stwierdzeniu, że ktoś nie otrzymuje zakwaterowania z powodu sporów administracyjnych dotyczących rejestracji.
Wyrok w sprawie Defence for Children przeciwko Holandii (2009) wyjaśnił, że zakwaterowanie musi być bezpieczne, higieniczne, ogrzewane i oświetlone. W Holandii odnotowano przypadki miejsc zakwaterowania, w których ogrzewanie nie działa dostatecznie lub występuje wilgoć i pleśń – warunki sprzeczne z tym wymaganiem. Orzeczenie ERRC przeciwko Włochom (2005) wskazuje, że dyskryminacja Romów w dostępie do zakwaterowania jest zakazana. Jest to istotne w przypadku Romów z Ukrainy, którym czasami odmawia się miejsca w gminnych ośrodkach zakwaterowania lub u prywatnych wynajmujących.
- Ochrona grup zagrożonych
Karta Praw Podstawowych UE zawiera szczególne gwarancje dla grup wrażliwych. Artykuł 24 uznaje prawa dziecka i wymaga, aby zawsze na pierwszym miejscu stawiano dobro dziecka. Artykuł 25 chroni osoby starsze i gwarantuje im godność oraz niezależność. Artykuł 26 uznaje prawo osób z niepełnosprawnościami do świadczeń ułatwiających im samodzielność oraz integrację społeczną. Oznacza to w Niderlandach, że miejsca zakwaterowania muszą być dostępne dla osób poruszających się na wózkach inwalidzkich, że rodziny z dziećmi nie mogą być umieszczane w niebezpiecznych wspólnych salach sypialnych oraz że osoby starsze lub chore muszą otrzymywać odpowiednią opiekę i zapewnioną prywatność.
- Międzynarodowe zobowiązania traktatowe
Prawo do odpowiedniego zakwaterowania jest ponadto zagwarantowane w art. 11 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych (MPPGSiK), który uznaje prawo do odpowiedniego poziomu życia. Konwencja o prawach dziecka (art. 27) zobowiązuje państwa do zapewnienia, aby dzieci nie były oddzielane od swoich rodziców z powodu braku odpowiedniego miejsca zamieszkania. Komitety ONZ wielokrotnie podkreślały, że zakwaterowanie musi być bezpieczne, zdatne do zamieszkania, przystępne cenowo i dostępne, ze szczególnym uwzględnieniem osób najbardziej narażonych.
- Dostęp do środków odwoławczych w Holandii
Chociaż TPD (dyrektywa o tymczasowej ochronie) nie zawiera odrębnej procedury skargowej, art. 47 Karty Praw Podstawowych UE gwarantuje prawo do skutecznego środka odwoławczego. Ukraińcy w Holandii, którzy uważają, że zapewnione im zakwaterowanie nie spełnia standardu przyzwoitego zakwaterowania, mogą wnieść sprzeciw do gminy, a następnie złożyć skargę do sądu administracyjnego. Mogą również wystąpić o zastosowanie środka tymczasowego (vovo), aby wymusić niezwłoczną poprawę lub wstrzymanie wykonania decyzji. Dotyczy to zarówno zakończenia lub odmowy zapewnienia zakwaterowania, jak i sytuacji, w których w istniejącym zakwaterowaniu panują warunki poniżające.
- Wnioski i zalecenia
Europejskie prawo i orzecznictwo jasno wskazują, że prawo do przyzwoitego schronienia nie jest niewiążącą obietnicą, lecz twardym zobowiązaniem, które musi gwarantować ludzką godność. Holandia nie może organizować zakwaterowania w sposób strukturalnie przeludniony, niehigieniczny lub niebezpieczny. Należy zwrócić uwagę na prywatność, bezpieczeństwo, higienę oraz dostosowanie do potrzeb dzieci, osób starszych i osób z niepełnosprawnościami. Dodatki finansowe zastępujące zakwaterowanie muszą być wystarczające, aby rzeczywiście znaleźć dach nad głową.
Dla Ukraińców w Holandii oznacza to, że nie muszą akceptować wielomiesięcznego ani wieloletniego przebywania w namiotach, halach sportowych lub w zakwaterowaniu awaryjnym bez prywatności i bez perspektyw na przyszłość. Mogą powoływać się na Kartę praw podstawowych, EKPC oraz europejskie orzecznictwo, aby egzekwować swoje prawo do godziwego zakwaterowania. Specjaliści prawni, gminy i osoby udzielające pomocy powinni poważnie potraktować te standardy i przełożyć je na konkretne, trwałe rozwiązania, w których w centrum znajduje się godność człowieka.
