1. Wstęp
Od momentu wejścia w życie Dyrektywy o ochronie tymczasowej (2001/55/WE; dalej: RTB) w odniesieniu do osób wysiedlonych z Ukrainy w dniu 4 marca 2022 r., w Holandii zaistniała szczególna sytuacja hybrydowa. Cudzoziemcy objęci zakresem stosowania RTB przebywają tutaj legalnie, jednak ich wnioski o azyl nie są rozpatrywane, dopóki trwa ochrona tymczasowa. Praktyka ta rodzi fundamentalne pytania o relację między RTB, Dyrektywą proceduralną (2013/32/UE) a krajowymi przepisami ustawy o cudzoziemcach z 2000 r. (Vreemdelingenwet 2000, Vw 2000), w szczególności artykułem 43a.
Niniejszy artykuł omawia aktualny stan prawny, istotne orzecznictwo oraz pytania prejudycjalne, które Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (dalej: Afdeling) postawiła w dniu 2 kwietnia 2025 r. Trybunałowi Sprawiedliwości UE (TSUE). Przy okazji omawiana jest również sytuacja prawna osób objętych ochroną tymczasową — w tym uchodźców objętych umową — w ramach tej grupy.
2. Złożenie wniosku o azyl: wymóg formalny bez rozpatrywania co do istoty
Chociaż sama RTB nie nakłada obowiązku składania wniosku o azyl w celu uzyskania ochrony tymczasowej, Holandia przy wdrażaniu przepisów zdecydowała się na powiązanie z krajowym systemem azylowym. Zgłoszenie w gminie oraz wpis do Bazy Rejestracji Osób (Basisregistratie Personen, BRP) pod kodem 46 są przez IND rozumiane jako niekompletny wniosek o azyl.
Podczas wizyty w punkcie obsługi IND, gdzie wydawany jest dowód pobytu (naklejka lub dokument O), cudzoziemiec musi podpisać formularz M35H. W tym momencie wniosek o azyl zostaje formalnie złożony, jednak jego rozpatrywanie zostaje zawieszone.
Taka konstrukcja sprawia, że cudzoziemiec korzysta z legalnego pobytu na podstawie art. 8 lit. f lub h ustawy o cudzoziemcach (Vw), jednak bez przeprowadzenia merytorycznej oceny wniosku o ochronę międzynarodową.
3. Wstrzymanie rozpoznawania sprawy: uprawnienie dyskrecjonalne czy obowiązek?
Artykuł 17 ust. 2 RTB stanowi, że rozpatrywanie wniosku o azyl po zakończeniu okresu ochrony tymczasowej musi zostać zakończone, jeżeli nie miało ono miejsca wcześniej. Przepis ten został wdrożony w artykule 43a Vw. Pojawia się pytanie, czy państwo członkowskie jest uprawnione, czy też zobowiązane do zawieszenia rozpatrywania wniosku w trakcie trwania ochrony tymczasowej.
Zgodnie z obecną praktyką wykonawczą (instrukcja robocza IND 2025/6), wniosek o azyl osób objętych tymczasową ochroną z Ukrainy jest rozpatrywany dopiero po zakończeniu tymczasowej ochrony. W ten sposób Niderlandy korzystają z uprawnienia do wstrzymania postępowania, jednak bez wyraźnego ustawowego obowiązku. Artykuł 17 ust. 2 RTB wydaje się bowiem formułować raczej możliwość niż nakaz.
4. Czy cudzoziemiec może zobowiązać do rozpatrzenia wniosku?
W literaturze i orzecznictwie istnieją rozbieżności co do tego, czy osoba objęta ochroną tymczasową może domagać się terminowej decyzji. Z jednej strony Sekretarz Stanu argumentuje, że w okresie ochrony tymczasowej nie biegnie żaden termin na podjęcie decyzji, ponieważ art. 43a Vw zawiesza postępowanie. Z drugiej strony, w oparciu o systematykę Dyrektywy proceduralnej, podnosi się, że zawarty w niej maksymalny termin 21 miesięcy na podjęcie decyzji dotyczy również osób objętych ochroną tymczasową, gdyż grupa ta nie została wyłączona z zakresu stosowania dyrektywy.
Rechtbank Arnhem w wyroku z dnia 8 lipca 2024 r. (ECLI:NL:RBDHA:2024:10491) orzekł, że zawieszenie nie jest sprzeczne z art. 31 ust. 5 Dyrektywy proceduralnej. Sąd uznał, że wydanie decyzji w okresie ochrony tymczasowej jest dozwolone, ale nieobowiązkowe. Według sądu termin na podjęcie decyzji zaczyna biec dopiero po zakończeniu ochrony tymczasowej. Sąd ten wpisuje się tym samym w linię orzeczniczą sądów m.in. w Haarlemie (1 lipca 2022 r., ECLI:NL:RBDHA:2022:11308) oraz Groningen (21 marca 2023 r., ECLI:NL:RBDHA:2023:3626).
Istnieją jednak również odmienne głosy. Przykładowo Sąd w Arnhem w dniu 3 kwietnia 2024 r. (ECLI:NL:RBDHA:2024:4613) uznał, że termin 21 miesięcy na podjęcie decyzji rozpoczyna bieg od daty złożenia wniosku o azyl, także w przypadku osób objętych ochroną tymczasową. Sprawa ta jest obecnie rozpoznawana w postępowaniu odwoławczym przez Afdeling.
5. Pytania prejudycjalne z dnia 2 kwietnia 2025 r.
W postanowieniu odsyłającym z dnia 2 kwietnia 2025 r. (ECLI:NL:RVS:2025:1473) Afdeling przekazała do TSUE sedno tej problematyki. Pyta ona, czy art. 17 ust. 2 RTB rzeczywiście przyznaje państwom członkowskim kompetencję do zawieszenia rozpatrywania, oraz czy terminy na wydanie decyzji określone w art. 31 dyrektywy proceduralnej rozpoczynają bieg lub są wznawiane po zakończeniu tymczasowej ochrony.
Udzielenie odpowiedzi na te pytania będzie miało kluczowe znaczenie dla dalszej praktyki prawnej: potwierdzenie holenderskiej linii orzeczniczej legitymizowałoby obecne zawieszenie, natomiast odmienne rozumienie mogłoby zobowiązać organy do rozpatrzenia tysięcy wciąż oczekujących wniosków o azyl obywateli Ukrainy w terminie standardowym.
6. Sytuacja prawna i pewność prawa osób objętych ochroną tymczasową
Zawieszenie rozpatrywania wniosków ma istotne konsekwencje dla pewności prawa. Osoba objęta ochroną tymczasową przebywa przez lata w „przedsionku prawnym”, nie wiedząc, czy po zakończeniu ochrony będzie mogła pozostać w kraju. Ponadto nie gromadzi ona istotnego stażu pobytowego wymaganego do uzyskania zezwolenia na pobyt stały lub naturalizacji. Dopiero w przypadku pozytywnej decyzji w sprawie azylu okres ochrony tymczasowej jest wliczany do tego stażu.
Ponadto wśród osób objętych ochroną tymczasową mogą znajdować się uchodźcy konwencyjni oraz osoby korzystające z ochrony uzupełniającej, które w okresie ochrony tymczasowej nie mają możliwości korzystania z określonych praw, które przysługują im na podstawie Konwencji dotyczącej statusu uchodźców oraz Dyrektywy kwalifikacyjnej (2011/95/UE). Jak zauważa Karina Franssen w swojej rozprawie doktorskiej Tijdelijke bescherming van asielzoekers in de EU, ta krajowa implementacja prowadzi do napięć z duchem europejskiego prawa azylowego, które ma właśnie zapewniać skuteczny dostęp do ochrony.
7. Data wejścia w życie w przypadku uwzględnienia wniosku o azyl
Jeżeli wniosek o azyl osoby objętej ochroną tymczasową zostanie ostatecznie uwzględniony, zezwolenie na pobyt zostanie przyznane z mocą wsteczną do daty wpisu do BRP. Wynika to z instrukcji roboczej IND 2025/6, w której wpis do BRP pod kodem 46 jest uznawany za datę rozpoczęcia procedury azylowej. Ta moc wsteczna stanowi jednak jedynie częściowe rozwiązanie: nie zapobiega ona wieloletniej niepewności oraz ogranicza pozycję prawną w trakcie trwania ochrony tymczasowej.
8. Obywatele krajów trzecich z tymczasowym ukraińskim zezwoleniem na pobyt
Szczególną grupę stanowią tzw. fakultatywni obywatele państw trzecich, których ochrona tymczasowa została zakończona w 2023 r. Ich wnioski o azyl są rozpatrywane od 2023 r. Afdeling orzekła w dniu 7 maja 2025 r. (ECLI:NL:RVS:2025:1999), że minister niesłusznie pozostawił te wnioski bez rozpoznania na podstawie art. 30c ust. 1 lit. a Vw, gdyż brak udzielenia odpowiedzi na wezwanie do złożenia informacji nie może stanowić podstawy do uznania wniosku za wycofany.
Orzecznictwo to podkreśla, że również w ramach reżimu ochrony tymczasowej w pełni obowiązują ogólne zasady prawidłowego zarządzania i starannego podejmowania decyzji.
9. Wnioski
Rozpatrywanie wniosków o azyl osób objętych ochroną tymczasową z Ukrainy znajduje się w swoistej próżni prawnej. Holenderski wybór polegający na całkowitym zawieszeniu postępowań do czasu zakończenia ochrony tymczasowej wydaje się zrozumiały z punktu widzenia administracyjnego, jednak rodzi fundamentalne pytania o dostęp do prawa azylowego, pewność prawa oraz równe traktowanie w ramach prawa UE.
Odpowiedzi na pytania prejudycjalne udzielone przez Trybunał Sprawiedliwości będą miały charakter kierunkowy: jeśli Trybunał potwierdzi, że zawieszenie jest dopuszczalne, wówczas obecna praktyka zostanie utrzymana. Jeśli natomiast Trybunał orzeknie, że Dyrektywa proceduralna ma zastosowanie w pełnym zakresie, IND stanie przed koniecznością niezwłocznego rozpatrzenia tysięcy wniosków o azyl. W obu scenariuszach konieczne będzie wyjaśnienie, w jaki sposób ochrona tymczasowa odnosi się do podstawowego prawa do terminowej i skutecznej procedury azylowej.
Literatura i źródła
- Dyrektywa 2001/55/WE (Ochrona tymczasowa)
- Dyrektywa 2013/32/UE (Dyrektywa proceduralna)
- Kamerstukken II 2003/04, 29 031, nr 3 i 5
- IND-werkinstructie 2025/6 Oekraïne i Dyrektywa w sprawie tymczasowej ochrony
- Rb. Arnhem 8 lipca 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:10491
- Afdeling 2 kwietnia 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1473
- Franssen, K. Tymczasowa ochrona azylantów w UE (rozprawa doktorska, Nijmegen, 2021)
Dziękujemy Julii Ilkiv za życzliwe udostępnienie swojego dzieła sztuki do zilustrowania niniejszego artykułu. Jej wysmakowany i poruszający emocjonalnie rysunek piórkiem dodaje głębi oraz skłania do refleksji nad omawianym tematem. Więcej jej prac można znaleźć na stronie www.juliailkiv.com.
