1. შესავალი
2022 წლის 4 მარტს უკრაინიდან დევნილებთან დაკავშირებით „დროებითი დაცვის შესახებ დირექტივის“ (2001/55/EG; შემდგომში: RTB) ამოქმედების შემდეგ, ნიდერლანდებში ჩამოყალიბდა განსაკუთრებული ჰიბრიდული ვითარება. უცხოელები, რომლებიც RTB-ის მოქმედების სფეროში ხვდებიან, აქ კანონიერად ცხოვრობენ, თუმცა მათი თავშესაფრის განაცხადები არ განიხილება მანამ, სანამ დროებითი დაცვა ძალაშია. ეს პრაქტიკა აჩენს ფუნდამენტურ კითხვებს RTB-ს, „პროცედურის შესახებ დირექტივას“ (2013/32/EU) და „უცხოელთა შესახებ კანონის 2000“ (Vw 2000) ეროვნულ დებულებებს შორის ურთიერთმიმართების თაობაზე, განსაკუთრებით 43a მუხლთან დაკავშირებით.
წინამდებარე სტატიაში განხილულია მიმდინარე სამართლებრივი მდგომარეობა, შესაბამისი სასამართლო პრაქტიკა და ის პრეიუდიციული კითხვები, რომლებიც სახელმწიფო საბჭოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიამ (შემდგომში: კოლეგია) 2025 წლის 2 აპრილს ევროკავშირის მართლმსაჯულების სასამართლოს (HvJ EU) დაუსვა. ამასთან, განხილვის საგანია დროებით დაცული პირების სამართლებრივი მდგომარეობა, მათ შორის კონვენციასთან დაკავშირებული ლტოლვილების მდგომარეობაც.
2. თავშესაფრის განაცხადის წარდგენა: ფორმალური მოთხოვნა არსებითი განხილვის გარეშე
მიუხედავად იმისა, რომ თავად RTB არ ითვალისწინებს თავშესაფრის მოთხოვნის წარდგენის ვალდებულებას დროებითი დაცვის მისაღებად, ნიდერლანდებმა იმპლემენტაციისას აირჩია ეროვნულ თავშესაფრის სისტემასთან მიერთების გზა. მუნიციპალიტეტში შეტყობინებას და პირთა ბაზაში (BRP) 46-ე კოდით რეგისტრაციას IND განიხილავს როგორც არასრულ თავშესაფრის განაცხადს.
IND-ის ოფისში ვიზიტისას, სადაც გაიცემა ბინადრობის დამადასტურებელი დოკუმენტი (სტიკერი ან O-დოკუმენტი), უცხოელმა უნდა მოაწეროს ხელი M35H ფორმას. ამ მომენტიდან თავშესაფრის განაცხადი ფორმალურად წარდგენილად ითვლება, თუმცა მისი განხილვა შეჩერებულია.
ეს კონსტრუქცია იწვევს იმას, რომ უცხოელი სარგებლობს კანონიერი ბინადრობით Vw-ის მე-8 მუხლის f ან h პუნქტების საფუძველზე, თუმცა საერთაშორისო დაცვის მოთხოვნის არსებითი შეფასება არ ხდება.
3. საქმის განხილვის შეჩერება: დისკრეციული უფლებამოსილება თუ ვალდებულება?
RTB-ის მე-17 მუხლის მეორე პუნქტი ადგენს, რომ თავშესაფრის განაცხადის განხილვა უნდა დასრულდეს დროებითი დაცვის პერიოდის დასრულების შემდეგ, თუ ეს განხილვა მანამდე არ განხორციელებულა. ეს დებულება იმპლემენტირებულია Vw-ის 43a მუხლში. ჩნდება კითხვა, აქვს თუ არა წევრ სახელმწიფოს უფლებამოსილება, ან არის თუ არა იგი ვალდებული, შეაჩეროს განხილვა დროებითი დაცვის პერიოდში.
მოქმედი პრაქტიკის მიხედვით (IND-ის სამუშაო ინსტრუქცია 2025/6), უკრაინიდან დროებით დაცული პირების თავშესაფრის მოთხოვნა განხილვაში მხოლოდ დროებითი დაცვის დასრულების შემდეგ გადადის. ამით ნიდერლანდები სარგებლობს შეჩერების უფლებამოსილებით, თუმცა მისი თაობაზე არ არსებობს პირდაპირი კანონისმიერი დადგენილი ვალდებულება. როგორც ჩანს, RTB-ის მე-17 მუხლის მეორე პუნქტი უფრო შესაძლებლობას აყალიბებს, ვიდრე ვალდებულებას.
4. შეუძლია თუ არა უცხოელს განხილვის იძულება?
ლიტერატურასა და სასამართლო პრაქტიკაში აზრთა სხვადასხვაობაა იმის შესახებ, შეუძლია თუ არა დროებით დაცულ პირს მოითხოვოს დროული გადაწყვეტილება. ერთი მხრივ, სახელმწიფო მდივანი ამტკიცებს, რომ დროებითი დაცვის პერიოდში გადაწყვეტილების მიღების ვადა არ გადის, რადგან Vw-ის 43a მუხლი აჩერებს განხილვას. მეორე მხრივ, „პროცედურული დირექტივის“ სისტემიდან გამომდინარე, დაცულია პოზიცია, რომ მასში დადგენილი მაქსიმალური 21-თვიანი ვადა დროებით დაცულ პირებზეც ვრცელდება, ვინაიდან ეს ჯგუფი დირექტივის მოქმედების სფეროდან გამორიცხული არ არის.
არნემის სასამართლომ 2024 წლის 8 ივლისის გადაწყვეტილებაში (ECLI:NL:RBDHA:2024:10491) დაადგინა, რომ შეჩერება არ ეწინააღმდეგება პროცედურული დირექტივის 31-ე მუხლის მე-5 პუნქტს. სასამართლომ მიიჩნია, რომ დროებითი დაცვის პერიოდში გადაწყვეტილების მიღება დასაშვებია, მაგრამ არა სავალდებულო. სასამართლოს აზრით, გადაწყვეტილების მიღების ვადა იწყება მხოლოდ დროებითი დაცვის დასრულების შემდეგ. ამით სასამართლო იზიარებს, მათ შორის, ჰარლემისა (2022 წლის 1 ივლისი, ECLI:NL:RBDHA:2022:11308) და გრონინგენის (2023 წლის 21 მარტი, ECLI:NL:RBDHA:2023:3626) სასამართლოების ადრინდელ გადაწყვეტილებებს.
თუმცა, არსებობს განსხვავებული მოსაზრებებიც. მაგალითად, არნემის სასამართლომ 2024 წლის 3 აპრილს (ECLI:NL:RBDHA:2024:4613) მიიჩნია, რომ 21-თვიანი ვადა თავშესაფრის განაცხადის თარიღიდან იწყება, მათ შორის დროებით დაცული პირებისთვისაც. ეს საქმე სააპელაციო წესით განიხილება Afdeling-ში.
5. 2025 წლის 2 აპრილის პრეიუდიციული კითხვები
პალატამ თავისი 2025 წლის 2 აპრილის გადაწყვეტილებით (ECLI:NL:RVS:2025:1473) ამ პრობლემატიკის არსი წარუდგინა ევროკავშირის მართლმსაჯულების სასამართლოს. იგი კითხულობს, აძლევს თუ არა RTB-ის მე-17 მუხლის მეორე პუნქტი წევრ სახელმწიფოებს რეალურად განხილვის შეჩერების უფლებამოსილებას და იწყება თუ არა გადაწყვეტილების ვადები, რომლებიც გათვალისწინებულია Procedurerichtlijn-ის 31-ე მუხლით, მხოლოდ დროებითი დაცვის დასრულების შემდეგ ან/და განახლდება ასეთი დასრულების შემდეგ.
ამ კითხვებზე პასუხი გადამწყვეტი იქნება შემდგომი სამართლებრივი პრაქტიკისთვის: ნიდერლანდების პოზიციის დადასტურება გაამყარებს მიმდინარე შეჩერებას, ხოლო საპირისპირო განმარტებამ შესაძლოა ხელისუფლება აიძულოს, უკრაინელი განმცხადებლების ათასობით მიმდინარე თავშესაფრის განაცხადი კვლავ ჩვეულ ვადებში განიხილოს.
6. დროებით დაცული პირების სამართლებრივი მდგომარეობა და სამართლებრივი განსაზღვრულობა
განხილვის შეჩერებას მნიშვნელოვანი შედეგები მოაქვს სამართლებრივი განსაზღვრულობისთვის. დროებით დაცული პირი წლების განმავლობაში იმყოფება იურიდიულ „მისაღებში“, იმის ცოდნის გარეშე, შეძლებს თუ არა დარჩენას დაცვის ვადის ამოწურვის შემდეგ. გარდა ამისა, ის არ აგროვებს შესაბამის ბინადრობის სტაჟს მუდმივი ბინადრობის ნებართვისთვის ან ნატურალიზაციისთვის. მხოლოდ თავშესაფრის განაცხადზე დადებითი გადაწყვეტილების შემთხვევაში ითვლება დროებითი დაცვის პერიოდი.
გარდა ამისა, დროებით დაცულ პირთა შორის შეიძლება იყვნენ კონვენციური ლტოლვილები და დამატებითი დაცვის სუბიექტები, რომლებიც დროებითი დაცვის პერიოდის განმავლობაში ვერ სარგებლობენ იმ კონკრეტული უფლებებით, რომლებიც მათ ლტოლვილთა კონვენციისა და კვალიფიკაციის დირექტივის (2011/95/EU) საფუძველზე ეკუთვნით. როგორც კარინა ფრანსენი თავის სადისერტაციო ნაშრომში Tijdelijke bescherming van asielzoekers in de EU აღნიშნავს, ეს ეროვნული იმპლემენტაცია იწვევს დაძაბულობას ევროპული თავშესაფრის სამართლის სულისკვეთებასთან, რომელიც სწორედ მიზნად ისახავს დაცვისადმი ეფექტური წვდომის უზრუნველყოფას.
7. თავშესაფრის მოთხოვნის დაკმაყოფილების ძალაში შესვლის თარიღი
თუ დროებით დაცული პირის თავშესაფრის მოთხოვნა საბოლოოდ დაკმაყოფილდება, ბინადრობის ნებართვა გაიცემა უკუძალით — BRP-ში (პირთა საბაზისო რეგისტრაცია) ჩარიცხვის/რეგისტრაციის თარიღიდან. ეს გამომდინარეობს IND-ის 2025/6 სამუშაო ინსტრუქციიდან, რომლის თანახმად BRP-ში 46-ე კოდით რეგისტრაცია ითვლება თავშესაფრის პროცედურის დაწყების თარიღად. თუმცა, ეს უკუძალა მხოლოდ ნაწილობრივი საშუალებაა: ის არ გამორიცხავს წლების განმავლობაში არსებული გაურკვევლობას და ამცირებს სამართლებრივ პოზიციას დროებითი დაცვის პერიოდში.
8. მესამე ქვეყნის მოქალაქეები უკრაინული დროებითი ბინადრობის ნებართვით
განსაკუთრებულ ჯგუფს წარმოადგენენ ე.წ. ფაკულტატური მესამე ქვეყნის მოქალაქეები, რომელთა დროებითი დაცვა 2023 წელს დასრულდა. მათი თავშესაფრის მოთხოვნები 2023 წლიდან განიხილება. 2025 წლის 7 მაისს Afdeling-მა (Raad van State-ის ადმინისტრაციული სამართლის განყოფილება) დაადგინა (ECLI:NL:RVS:2025:1999), რომ მინისტრმა ამ მოთხოვნები არამართლზომიერად დატოვა განუხილველად Vw-ის 30c მუხლის 1-ლი ნაწილის „ა“ ქვეპუნქტის საფუძველზე, ვინაიდან ინფორმაციის მოთხოვნაზე პასუხის არარსებობა არ შეიძლება იყოს საფუძველი განცხადების „უკან გამოხმობილად“ მიჩნევისთვის.
ეს სასამართლო პრაქტიკა ხაზს უსვამს, რომ დროებითი დაცვის რეჟიმის ფარგლებშიც კი სრულად მოქმედებს საჯარო მმართველობის მიერ სათანადოდ განხორციელების ზოგადი პრინციპები და გადაწყვეტილების მიღებისას სათანადო (გულმოდგინე) განხილვის პრინციპები.
9. დასკვნა
უკრაინიდან დროებით დაცულ პირთა თავშესაფრის მოთხოვნების განხილვა სამართლებრივ „არავის მიწაზე“ მიმდინარეობს. თავშესაფრის დროებითი დაცვის დასრულებამდე პროცედურის სრულად შეჩერების შესახებ ნიდერლანდების არჩევანი ადმინისტრაციულად გასაგებია, თუმცა ის აჩენს ფუნდამენტურ კითხვებს თავშესაფრის უფლების ხელმისაწვდომობასთან, სამართლებრივ უსაფრთხოებასთან და ევროკავშირის სამართლის ფარგლებში თანაბარ მოპყრობასთან დაკავშირებით.
ევროპის მართლმსაჯულების სასამართლოს მიერ პრეიუდიციულ კითხვებზე პასუხი იქნება გადამწყვეტი: თუ სასამართლო დაადასტურებს, რომ შეჩერება დასაშვებია, მაშინ არსებული პრაქტიკა შენარჩუნდება. თუ, პირიქით, სასამართლო გადაწყვეტს, რომ პროცედურული დირექტივა სრულად გამოიყენება, მაშინ IND აღმოჩნდება ათასობით თავშესაფრის მოთხოვნის დაჩქარებული წესით განხილვის აუცილებლობის წინაშე. ორივე სცენარში ნათელი უნდა გახდეს, თუ როგორ უკავშირდება დროებითი დაცვა თავშესაფრის დროული და ეფექტური პროცედურის ფუნდამენტურ უფლებას.
ლიტერატურა და წყაროები
- დირექტივა 2001/55/EG (დროებითი დაცვა)
- დირექტივა 2013/32/EU (პროცედურული დირექტივა)
- პარლამენტის დოკუმენტები II 2003/04, 29 031, ნომ. 3 და 5
- IND-ის სამუშაო ინსტრუქცია 2025/6 უკრაინა და დროებითი დაცვის შესახებ დირექტივა
- Rb. არნჰემი, 2024 წლის 8 ივლისი, ECLI:NL:RBDHA:2024:10491
- განყოფილება, 2025 წლის 2 აპრილი, ECLI:NL:RVS:2025:1473
- Franssen, K. დროებითი დაცვა თავშესაფრის მაძიებლებისთვის ევროკავშირში (დისერტაცია, ნეიმეგენი, 2021)
მადლობას ვუხდით Julia Ilkiv-ს ამ სტატიისთვის თავისი ნამუშევრის გულუხვად ხელმისაწვდომად მიწოდებისთვის. მისი დახვეწილი და ემოციურად შთამბეჭდავი ფანქრიანი ესკიზი სიღრმეს და დაფიქრების საშუალებას მატებს განხილულ თემას. მის უფრო მეტ ნამუშევარს ნახავთ www.juliailkiv.com.
