1. Pendahuluan
Sejak berlakunya Petunjuk Perlindungan Sementara (Richtlijn Tijdelijke Bescherming/RTB) (2001/55/EG; selanjutnya: RTB) bagi pengungsi dari Ukraina pada 4 Maret 2022, situasi hibrida yang khusus telah muncul di Belanda. Warga asing yang termasuk dalam cakupan RTB tinggal di sini secara sah, namun permohonan suaka mereka tidak diproses selama perlindungan sementara berlangsung. Praktik ini menimbulkan pertanyaan mendasar mengenai hubungan antara RTB, Petunjuk Prosedur (Procedurerichtlijn) (2013/32/EU), dan ketentuan nasional dalam Undang-Undang Keimigrasian 2000 (Vreemdelingenwet 2000/Vw 2000), khususnya pasal 43a.
Artikel ini membahas situasi hukum terkini, yurisprudensi yang relevan, dan pertanyaan pra-yudisial yang diajukan oleh Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (selanjutnya disebut: Afdeling) pada 2 April 2025 kepada Mahkamah Keadilan Uni Eropa (HvJ EU). Selain itu, posisi hukum bagi mereka yang mendapat perlindungan sementara – termasuk pengungsi berdasarkan perjanjian di antara mereka – juga akan dibahas.
2. Pengajuan permohonan suaka: persyaratan formal tanpa pemeriksaan substantif
Meskipun RTB sendiri tidak mewajibkan pengajuan permohonan suaka untuk mendapatkan perlindungan sementara, Belanda dalam implementasinya memilih untuk mengikuti sistem suaka nasional. Pelaporan ke pemerintah kota dan pendaftaran dalam Basisregistratie Personen (BRP) (Basis Data Kependudukan) dengan kode 46 dianggap oleh IND sebagai permohonan suaka yang tidak lengkap.
Selama janji temu di loket IND, di mana bukti tinggal (stiker atau dokumen-O) diberikan, warga asing harus menandatangani formulir M35H. Pada saat itu, permohonan suaka diajukan secara formal, namun penanganannya ditangguhkan.
Konstruksi ini menyebabkan warga asing menikmati izin tinggal sah berdasarkan pasal 8, huruf f atau h, Vw, namun tanpa adanya penilaian materiil atas permohonan perlindungan internasional tersebut.
3. Penangguhan penanganan: kewenangan diskresioner atau kewajiban?
Pasal 17, ayat kedua, RTB menetapkan bahwa penanganan permohonan suaka harus diselesaikan setelah berakhirnya periode perlindungan sementara, jika penanganan tersebut belum dilakukan sebelumnya. Ketentuan ini diimplementasikan dalam pasal 43a Vw. Muncul pertanyaan apakah negara anggota berwenang, atau justru berkewajiban, untuk menangguhkan penanganan selama masa perlindungan sementara.
Menurut praktik pelaksanaan saat ini (instruksi kerja IND 2025/6), permohonan suaka dari penerima perlindungan sementara asal Ukraina baru diproses setelah berakhirnya perlindungan sementara. Dengan demikian, Belanda menggunakan kewenangan untuk menangguhkan, namun tanpa kewajiban hukum yang eksplisit untuk itu. Bagaimanapun, pasal 17, ayat kedua, RTB tampaknya lebih merumuskan sebuah kemungkinan daripada sebuah perintah.
4. Bisakah warga asing memaksa penanganan?
Dalam literatur dan yurisprudensi terdapat perbedaan pendapat mengenai apakah penerima perlindungan sementara dapat menuntut keputusan tepat waktu. Di satu sisi, Sekretaris Negara berpendapat bahwa selama periode perlindungan sementara tidak ada batas waktu pengambilan keputusan, karena pasal 43a Vw menangguhkan penanganan tersebut. Di sisi lain, dari sistematika Petunjuk Prosedur, dipertahankan bahwa batas waktu pengambilan keputusan maksimal 21 bulan yang tercantum di dalamnya juga berlaku bagi penerima perlindungan sementara, karena kelompok ini tidak dikecualikan dari cakupan petunjuk tersebut.
Rechtbank Arnhem (Pengadilan Arnhem) memutuskan dalam putusannya pada 8 Juli 2024 (ECLI:NL:RBDHA:2024:10491) bahwa penangguhan tersebut tidak bertentangan dengan pasal 31 ayat 5 Petunjuk Prosedur. Pengadilan menganggap diperbolehkan untuk memutuskan selama periode perlindungan sementara, namun tidak diwajibkan. Menurut pengadilan, batas waktu pengambilan keputusan baru berjalan setelah berakhirnya perlindungan sementara. Dengan demikian, pengadilan sejalan dengan putusan-putusan sebelumnya dari antara lain pengadilan Haarlem (1 Juli 2022, ECLI:NL:RBDHA:2022:11308) dan Groningen (21 Maret 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:3626).
Namun, terdapat pula pendapat yang berbeda. Misalnya, Rechtbank Arnhem pada 3 April 2024 (ECLI:NL:RBDHA:2024:4613) mempertimbangkan bahwa batas waktu pengambilan keputusan 21 bulan memang mulai berjalan sejak tanggal permohonan suaka, termasuk bagi penerima perlindungan sementara. Kasus ini sedang dalam tahap banding di Afdeling.
5. Pertanyaan prejudisial tanggal 2 April 2025
Afdeling dengan putusan rujukannya tanggal 2 April 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:1473) telah mengajukan inti permasalahan ini kepada HvJ EU. Mereka bertanya apakah pasal 17, ayat kedua, RTB benar-benar memberikan kewenangan kepada negara anggota untuk menangguhkan penanganan, dan apakah batas waktu pengambilan keputusan dalam pasal 31 Direktif Prosedur baru dimulai atau berlanjut setelah berakhirnya perlindungan sementara.
Jawaban atas pertanyaan-pertanyaan ini akan menentukan praktik hukum selanjutnya: konfirmasi terhadap garis kebijakan Belanda akan melegitimasi penangguhan saat ini, sementara penafsiran yang berlawanan dapat memaksa pemerintah untuk tetap memproses ribuan permohonan suaka Ukraina yang sedang berjalan dalam jangka waktu yang lazim.
6. Posisi hukum dan kepastian hukum penerima perlindungan sementara
Penangguhan penanganan memiliki konsekuensi signifikan bagi kepastian hukum. Penerima perlindungan sementara tinggal selama bertahun-tahun di ruang tunggu hukum, tanpa mengetahui apakah ia boleh tinggal setelah perlindungan berakhir. Selain itu, ia tidak membangun masa tinggal yang relevan untuk izin tinggal permanen atau naturalisasi. Hanya setelah keputusan positif atas permohonan suaka, periode perlindungan sementara akan dihitung.
Selain itu, di antara mereka yang mendapat perlindungan sementara juga terdapat pengungsi konvensi dan penerima perlindungan subsider, yang selama periode perlindungan sementara tidak dapat menuntut hak-hak spesifik yang seharusnya mereka peroleh berdasarkan Konvensi Pengungsi dan Kwalificatierichtlijn (2011/95/EU). Sebagaimana dicatat oleh Karina Franssen dalam disertasinya Tijdelijke bescherming van asielzoekers in de EU, implementasi nasional ini menimbulkan ketegangan dengan semangat hukum suaka Eropa, yang justru bertujuan untuk menjamin akses efektif terhadap perlindungan.
7. Tanggal mulai berlaku saat permohonan suaka dikabulkan
Jika permohonan suaka dari seseorang yang mendapat perlindungan sementara akhirnya dikabulkan, izin tinggal akan diberikan dengan keberlakuan surut hingga tanggal pendaftaran di BRP (Basisregistratie Personen, yaitu pendaftaran kependudukan Belanda). Hal ini mengikuti instruksi kerja IND 2025/6, di mana pendaftaran BRP di bawah kode 46 dianggap sebagai tanggal dimulainya prosedur suaka. Namun, keberlakuan surut ini hanyalah solusi parsial: hal ini tidak mencegah ketidakpastian selama bertahun-tahun dan membatasi posisi hukum selama masa perlindungan sementara.
8. Warga negara ketiga dengan izin tinggal sementara Ukraina
Kelompok khusus dibentuk oleh apa yang disebut sebagai warga negara ketiga fakultatif, yang perlindungan sementara mereka telah berakhir pada tahun 2023. Permohonan suaka mereka telah diproses sejak tahun 2023. Afdeling (Divisi Hukum Administrasi Dewan Negara) memutuskan pada 7 Mei 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:1999) bahwa menteri secara keliru telah menghentikan pemrosesan permohonan-permohonan ini berdasarkan pasal 30c ayat 1 huruf a Vw (Vreemdelingenwet, yaitu Undang-Undang Keimigrasian Belanda), karena tidak menjawab permintaan informasi tidak dapat menjadi dasar untuk menganggap permohonan tersebut ditarik kembali.
Yurisprudensi ini menegaskan bahwa prinsip-prinsip umum tata kelola pemerintahan yang baik dan pengambilan keputusan yang cermat tetap berlaku sepenuhnya, bahkan dalam rezim perlindungan sementara.
9. Kesimpulan
Pemrosesan permohonan suaka dari penerima perlindungan sementara asal Ukraina berada dalam ketidakpastian hukum. Pilihan Belanda untuk melakukan penangguhan penuh hingga berakhirnya perlindungan sementara mungkin dapat dipahami secara administratif, namun menimbulkan pertanyaan mendasar mengenai akses terhadap hak suaka, kepastian hukum, dan perlakuan setara dalam hukum Uni Eropa.
Jawaban atas pertanyaan prejudisial oleh Mahkamah Eropa (Hof van Justitie) akan menjadi pedoman: jika Mahkamah mengonfirmasi bahwa penangguhan diperbolehkan, maka praktik saat ini akan dipertahankan. Sebaliknya, jika Mahkamah memutuskan bahwa Procedurerichtlijn (Arahan Prosedur) berlaku sepenuhnya, maka IND akan dihadapkan pada kebutuhan untuk memproses ribuan permohonan suaka secara dipercepat. Dalam kedua skenario tersebut, harus menjadi jelas bagaimana perlindungan sementara berhubungan dengan hak mendasar atas prosedur suaka yang tepat waktu dan efektif.
Literatur dan sumber
- Arahan 2001/55/EG (Perlindungan Sementara)
- Richtlijn 2013/32/EU (Arahan Prosedur)
- Kamerstukken II 2003/04, 29 031, no. 3 dan 5
- Instruksi kerja IND 2025/6 Ukraina dan Arahan Perlindungan Sementara
- Rb. Arnhem 8 Juli 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:10491
- Afdeling 2 April 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1473
- Franssen, K. Perlindungan sementara bagi pencari suaka di Uni Eropa (disertasi, Nijmegen, 2021)
Kami mengucapkan terima kasih kepada Julia Ilkiv karena telah dengan murah hati menyediakan karya seninya untuk melengkapi artikel ini. Gambar penanya yang halus dan menyentuh secara emosional memberikan kedalaman dan perenungan pada topik yang dibahas. Karya lainnya dapat ditemukan di www.juliailkiv.com.
