Tilapäisen suojelun direktiivi (2001/55/EY), joka on aktivoitu täytäntöönpanopäätöksellä 2022/382/EU, velvoittaa jäsenvaltiot ottamaan vastaan Ukrainasta paenneet henkilöt, jotka kuuluvat määriteltyihin ryhmiin. Alankomaiden kunnat vastaavat vastaanoton järjestämisestä. Silti vastaanottoa evätään toisinaan, erityisesti kapasiteettiongelmien tai henkilöllisyyteen ja oleskelustatukseen liittyvien kysymysten vuoksi. Tässä artikkelissa selvitetään vastaanotto-oikeuden oikeudelliset perusteet, käsitellään Alankomaiden ilmoittautumis- ja seulontamenettelyä sekä analysoidaan kunnallisia hylkäyspäätöksiä koskevia oikeussuojakeinoja.
- Väliaikaisen suojelun kehys
Tilapäisen suojelun direktiivin 1 nojalla tietyt kriteerit täyttäville Ukrainasta paenneille on myönnetty välitön tilapäinen suojelu. Täytäntöönpanopäätös 2022/382/EU konkretisoi tämän suojelun Ukrainan kansalaisille ja tietyille kolmansien maiden kansalaisille 2.
Alankomaat on täsmentänyt tätä kansallisessa sääntelyssä, mukaan lukien ulkomaalaisasetuksen (Voorschrift Vreemdelingen) artikla 3.9a ja IND:n työohje 2022/17. Pääpiirteittäin seuraavat ryhmät ovat oikeutettuja:
- Ukrainan kansalaiset, jotka oleskelivat Ukrainassa 23. helmikuuta 2022 tai jotka ovat lähteneet maasta 27. marraskuuta 2021 tai sen jälkeen lisääntyneiden jännitteiden vuoksi;
- Maahanmuuttajilla (derdelanders), joilla on voimassa oleva Ukrainan pysyvä oleskelulupa 23. helmikuuta 2022, edellyttäen etteivät he ole lähteneet aiemmin;
- Edellä mainittujen ryhmien perheenjäsenet kestävän yhteiselämän edellytysten täyttyessä 3.
- Kunnan vastuu vastaanotosta
Vastaanottovelvollisuus perustuu välittömään oikeuteen tilapäiseen suojeluun: vastaanottopalvelut on säädetty Ukrainasta tulevien siirtymään joutuneiden henkilöiden vastaanottoa koskevassa asetuksessa (Regeling opvang ontheemden uit Oekraïne, RooO). Kunnan on tarjottava vastaanottoa heti, kun on riittävän uskottavaa, että kyseinen henkilö kuuluu direktiivin piiriin. Tämä käy ilmi myös Euroopan komission operatiivisista suuntaviivoista 4:
”Oikeus tilapäiseen suojeluun alkaa välittömästi. […] Kun asianomainen ilmoittautuu viranomaisille […] hänen tai hänen tarvitsee osoittaa vain kansalaisuutensa, kansainvälisen suojelun asemansa tai vastaavan suojelun asemansa, oleskelunsa Ukrainassa tai tarvittaessa perhesiteensä.”
Suuntaa-antavat todisteet, kuten passit, henkilökortit tai muut asiakirjat, riittävät vastaanoton vaatimiseen. IND:n suorittama oleskeluaseman tarkistaminen tapahtuu vasta myöhemmin menettelyssä.
- De ilmoittautumis- ja triage-menettely
3.1 Ilmoittautuminen kuntaan
Siirtymään joutuneet henkilöt ilmoittautuvat kuntaan. Jos henkilöllisyys ja asema ovat uskottavia, kunnan on viiden päivän kuluessa päätettävä rekisteröinnistä BRP-järjestelmään (Basisregistratie Personen) koodilla 46. Rekisteröinti antaa pääsyn toimeentulotukeen ja muihin RooO-asetuksen mukaisiin palveluihin. Sen jälkeen sovitaan aika IND:lle oleskelutodistuksen myöntämistä varten. Vasta tässä vaiheessa IND suorittaa muodollisen aseman tarkistuksen.
3.2 Triage-prosessi
Jos oikeudesta tilapäiseen suojeluun on epäselvyyttä, kunta voi pyytää IND:ltä ”triage-lausuntoa”. Jos IND antaa kielteisen lausunnon, seuraa muodollinen päätös tilapäisen suojelun epäämisestä ja yleensä myös palauttamispäätös. Tällaisen IND:n päätöksen osalta on mahdollista tehdä oikaisuvaatimus ja valitus.
- Kapasiteettivaje ja keskusyksiköiden sulkeminen
Venäjän hyökkäyksen jälkeen Alankomaihin perustettiin väliaikaisia ”hubeja” (Amsterdam, Utrecht, Rotterdam) keskitettyä ilmoittautumista varten. Näillä paikoilla ei kuitenkaan ollut muodollista oikeudellista roolia kuten Ter Apelin ilmoittautumiskeskuksella. Utrechtiin sijoitettu hupi, joka usein otti vastaan haavoittuvassa asemassa olevia ryhmiä, on ollut suljettuna helmikuusta 2024 lähtien kunnallisten vastaanottopaikkojen puutteen vuoksi. Sen jälkeen käytäntönä on ollut, että siirtymään joutuneet henkilöt ilmoittautuvat suoraan kuntiin.
- Vastaanoton epääminen kunnissa
Vaikka kunnat ovat muodollisesti vastuussa vastaanotosta, ne kieltäytyvät toisinaan vastaanotosta vastaanottopaikkojen puutteen tai henkilöllisyyttä tai asemaa koskevien epäselvyyksien vuoksi. Oikeudellisesti on kuitenkin voimassa seuraava:
- Jos käytettävissä on riittävästi suuntaa-antavia todisteita, vastaanottoa ei saa evätä.
- Kuntien on tällaisessa tapauksessa järjestettävä vastaanotto välittömästi, ja ne ovat vastuussa mahdollisesta kapasiteetin lisäämisestä, jos oma kapasiteetti ei riitä.
Direktiivi ja kansallinen lainsäädäntö eivät jätä tilaa vastaanoton epäämiselle pelkästään kapasiteetin puutteen vuoksi.
- Oikeussuojakeinot epäämistilanteissa
Käytännön ongelmana on, että epäämisistä ilmoitetaan toisinaan suullisesti ilman muodollista päätöstä. Silti myös suullinen epääminen on katsottava ulkomaalaislain (Vw) 72 artiklan 3 kohdan mukaiseksi päätökseksi. Tällaisesta epäämisestä voidaan tehdä oikaisuvaatimus, ja sen yhteydessä voidaan hakea väliaikaista määräystä hallintotuomioistuimelta 5.
6.1 Oikeuskäytäntö
On olemassa muutamia merkityksellisiä ratkaisuja:
- Rb. Middelburg, AWB 23/1697, ECLI:NL:RBDHA:2023:2530
Käräjäoikeuden (voorzieningenrechter) käsittelijä katsoi, että vastaanottotila oli täysin täynnä ja että vastaanoton jatkaminen henkilöille, joilla ei ole siihen oikeutta, tapahtuisi oikeutettujen henkilöiden kustannuksella. Tuomari hylkäsi väliaikaista turvaamistoimea koskevan vaatimuksen. - Rb. Haarlem, 28. huhtikuuta 2023, NL23.1776, ECLI:NL:RBDHA:2023:8447
BRP-rekisteröinnin epäämistä koskeva valitus jätettiin tutkimatta, koska taustalla olevaan IND:n lausuntoon (joka johti epäämiseen) oli käytettävissä erillinen oikeussuojatie.
Nämä ratkaisut osoittavat, että on tehtävä ero kunnan velvollisuuden tarjota vastaanottoa suojelun uskottavuuden perusteella ja IND:n suorittaman muodollisen oleskeluoikeuden tarkistuksen välillä.
- Erityishuomio: asevelvolliset ukrainalaiset miehet
Ajankohtainen komplikaatio liittyy tiukennettuun Ukrainan mobilisaatiolakiin. 18–60-vuotiaiden ukrainalaisten miesten on ilmoittauduttava sotilasrekisteriin voidakseen pidättää henkilöllisyystietonsa. Ukrainan Alankomaiden suurlähetystö kieltäytyy usein antamasta konsulaarista apua tälle ryhmälle. Kunnat eivät voi evätä vastaanottoa pelkästään siksi, että passi on vanhentunut. Myös vanhentuneella passilla voi rekisteröityä BRP:hen koodilla 46, jos henkilöllisyys voidaan katsoa riittävän todennetuksi 6.
- Johtopäätös
Alankomaiden järjestelmän tavoitteena on järjestää Ukrainasta paenneiden vastaanotto nopeasti ja matalan kynnyksen periaatteella. Kuntien on tarjottava vastaanottopalveluja heti, kun asiasta on uskottava näyttö, vaikka muodollista statusta ei olisi vielä tarkistettu. Kapasiteettiongelmat eivät vapauta kuntia velvollisuudesta järjestää tai laajentaa vastaanottopalveluja. Epäämisestä voi valittaa oikaisuvaatimuksella ja pyytää väliaikaista oikeussuojaa. Käytännössä oikeussuojakeinot suullisia epäämispäätöksiä vastaan jäävät kuitenkin vähäiselle käytölle.
Alaviitteet
- Direktiivi 2001/55/EY tilapäisen suojelun antamisesta.
- Euroopan unionin neuvosto, täytäntöönpanopäätös (EU) 2022/382.
- Katso myös Kamerstukken 2023–2024, 36 394, nro 6.
- Euroopan komissio, operatiiviset ohjeet (2022/C 126 I/01).
- Vw 2000 (ulkomaalaislaki) 72 §:n 3 momentti; vrt. ECLI:NL:RBDHA:2023:2530 ja ECLI:NL:RBDHA:2023:8447.
- Ks. Q&A’s Mobilisatiewet (mobilisaatiolaki), Rijksoverheid.nl.
