1. Johdanto
Direktiivin tilapäisestä suojelusta (2001/55/EY; jäljempänä: RTB) voimaantulosta 4. maaliskuuta 2022 lähtien Ukrainasta siirtymään joutuneiden henkilöiden osalta Alankomaissa on syntynyt erityinen hybriditilanne. Ulkomaalaiset, jotka kuuluvat RTB:n soveltamisalaan, oleskelevat maassa laillisesti, mutta heidän turvapaikkahakemustaan ei käsitellä niin kauan kuin tilapäinen suojelu on voimassa. Menettely herättää olennaisia kysymyksiä RTB:n, menettelydirektiivin (2013/32/EU) ja ulkomaalaislain 2000 (Vreemdelingenwet 2000, Vw 2000) kansallisten säännösten, erityisesti 43a artiklan, välisestä suhteesta.
Tässä artikkelissa käsitellään ajankohtaista oikeudellista tilannetta, asiaankuuluvaa oikeuskäytäntöä sekä ennakkoratkaisupyyntöjä, jotka Alankomaiden valtioneuvoston Raad van Staten hallintolainkäyttöjaosto (jäljempänä: jaosto) on esittänyt 2. huhtikuuta 2025 EU:n tuomioistuimelle (EUT). Samalla tarkastellaan tilapäistä suojelua saavien – mukaan lukien heidän joukossaan olevat yleissopimuspakolaiset – oikeudellista asemaa.
2. Turvapaikkahakemuksen jättäminen: muodollinen vaatimus ilman aineellista käsittelyä
Vaikka RTB itsessään ei sisällä velvollisuutta jättää turvapaikkahakemusta tilapäisen suojelun saamiseksi, Alankomaat on täytäntöönpanon yhteydessä päättänyt kytkeä sen kansalliseen turvapaikkajärjestelmään. Maahanmuuttovirasto (IND) tulkitsee kunnalle tehdyn ilmoituksen ja väestörekisteriin (Basisregistratie Personen, BRP) koodilla 46 tehdyn kirjauksen keskeneräiseksi turvapaikkahakemukseksi.
IND:n toimistossa tapahtuvan tapaamisen aikana, jossa oleskelutodistus (tarra tai O-asiakirja) luovutetaan, ulkomaalaisen on allekirjoitettava M35H-lomake. Tässä vaiheessa turvapaikkahakemus jätetään muodollisesti, mutta sen käsittely keskeytetään.
Tämä rakenne johtaa siihen, että ulkomaalaisella on laillinen oleskeluoikeus ulkomaalaislain (Vw) 8 artiklan f- tai h-kohdan perusteella, mutta kansainvälistä suojelua koskevan pyynnön aineellista arviointia ei tehdä.
3. Käsittelyn lykkääminen: harkintavalta vai velvollisuus?
RTB:n 17 artiklan 2 kohdassa määrätään, että turvapaikkahakemuksen käsittely on saatettava päätökseen tilapäisen suojelun jakson päätyttyä, mikäli käsittelyä ei ole tapahtunut aiemmin. Tämä säännös on pantu täytäntöön ulkomaalaislain (Vw) 43a artiklassa. Herää kysymys, onko jäsenvaltiolla toimivalta vai velvollisuus keskeyttää käsittely tilapäisen suojelun aikana.
Nykyisen soveltamiskäytännön (IND-työohje 2025/6) mukaan Ukrainasta tulevien tilapäistä suojelua saavien turvapaikkahakemukset käsitellään vasta tilapäisen suojelun päätyttyä. Näin ollen Alankomaat käyttää keskeyttämisvaltuuttaan, mutta ilman siihen liittyvää nimenomaista lakisääteistä velvollisuutta. RTB:n 17 artiklan toisessa kohdassa vaikuttaa nimittäin siltä, että kyse on pikemminkin mahdollisuudesta kuin velvollisuudesta.
4. Voiko ulkomaalainen vaatia käsittelyä?
Kirjallisuudessa ja oikeuskäytännössä vallitsee erimielisyys siitä, voiko tilapäistä suojelua saava vaatia oikeutta oikea-aikaiseen päätökseen. Toisaalta valtiosihteeri väittää, ettei tilapäisen suojelun aikana kulu päätöksentekoaikaa, koska ulkomaalaislain (Vw) 43a artikla keskeyttää käsittelyn. Toisaalta menettelydirektiivin systematiikan perusteella puolustetaan näkemystä, jonka mukaan siinä asetettu 21 kuukauden enimmäispäätöksentekoaika koskee myös tilapäistä suojelua saavia, koska tätä ryhmää ei ole suljettu direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle.
Arnhemin alioikeus totesi 8. heinäkuuta 2024 antamassaan tuomiossa (ECLI:NL:RBDHA:2024:10491), ettei keskeyttäminen ole ristiriidassa menettelydirektiivin 31 artiklan 5 kohdan kanssa. Oikeus katsoi, että tilapäisen suojelun aikana on sallittua, mutta ei pakollista, tehdä päätös. Oikeuden mukaan päätöksentekoaika alkaa kulua vasta tilapäisen suojelun päätyttyä. Näin alioikeus yhtyy muun muassa Haarlemin (1. heinäkuuta 2022, ECLI:NL:RBDHA:2022:11308) ja Groningenin (21. maaliskuuta 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:3626) alioikeuksien aiempiin ratkaisuihin.
Silti on olemassa myös poikkeavia näkemyksiä. Esimerkiksi Arnheminkäräjäoikeus harkitsi 3. huhtikuuta 2024 (ECLI:NL:RBDHA:2024:4613), että 21 kuukauden päätöksentekoaika alkaa kulua turvapaikkahakemuksen jättämispäivästä, myös tilapäistä suojelua saavien kohdalla. Tämä asia on muutoksenhaussa Raad van Staten Afdelingissa.
5. 2. huhtikuuta 2025 esitetyt ennakkoratkaisukysymykset
Afdeling on 2. huhtikuuta 2025 antamallaan viittaustuomiolla (ECLI:NL:RVS:2025:1473) saattanut tämän oikeudellisen ongelman ytimen Euroopan unionin tuomioistuimen ratkaistavaksi. Se kysyy, tarjoaako RTB:n 17 artiklan 2 kohta jäsenvaltioille tosiasiallisesti toimivallan käsittelyn lykkäämiseen, ja alkavatko tai jatkuvatko menettelydirektiivin 31 artiklan mukaiset päätösten tekemiselle asetetut määräajat vasta väliaikaisen suojelun päättymisen jälkeen.
Näiden kysymysten vastaus tulee olemaan ratkaiseva tulevan oikeuskäytännön kannalta: jos Alankomaiden linja vahvistetaan, nykyinen käsittelyn lykkäämistä koskeva käytäntö olisi perusteltavissa, kun taas vastakkaisen tulkinnan omaksuminen voisi velvoittaa viranomaiset käsittelemään tuhannet vireillä olevat ukrainalaisten turvapaikkahakemukset jälleen tavanomaisessa määräajassa.
6. Tilapäistä suojelua saavien oikeudellinen asema ja oikeusvarmuus
Käsittelyn keskeyttämisellä on merkittäviä seurauksia oikeusvarmuudelle. Tilapäistä suojelua saava oleskelee vuosia oikeudellisessa eteisessä tietämättä, saako hän jäädä suojelun päätyttyä. Lisäksi hänelle ei kerry merkittävää oleskeluaikaa pysyvää oleskelulupaa tai kansalaisuutta varten. Vasta turvapaikkahakemuksen myönteisen päätöksen myötä tilapäisen suojelun jakso lasketaan mukaan.
Lisäksi tilapäistä suojelua saavien joukossa voi olla pakolaissopimuksen (Vluchtelingenverdrag) perusteella suojeltuja pakolaisia ja toissijaiseen suojeluun oikeutettuja henkilöitä, jotka eivät tilapäisen suojelun aikana voi vedota niihin erityisiin oikeuksiin, jotka heille kuuluvat pakolaissopimuksen ja määritelmädirektiivin (2011/95/EU) nojalla. Kuten Karina Franssen toteaa väitöskirjassaan Tijdelijke bescherming van asielzoekers in de EU, tämä kansallinen täytäntöönpano johtaa jännitteisiin Euroopan turvapaikkaoikeuden hengen kanssa, jonka tarkoituksena on nimenomaan varmistaa tehokas pääsy suojelun piiriin.
7. Turvapaikkahakemuksen hyväksymisen alkamispäivä
Mikäli tilapäistä suojelua saavan henkilön turvapaikkahakemus lopulta hyväksytään, oleskelulupa myönnetään takautuvasti BRP-rekisteröinnin päivämäärästä alkaen. Tämä perustuu IND:n työohjeeseen 2025/6, jossa BRP-rekisteröintiä koodilla 46 pidetään turvapaikkamenettelyn alkamispäivänä. Tämä takautuvuus on kuitenkin vain osittainen korjauskeino: se ei estä vuosien epävarmuutta eikä rajoitettua oikeudellista asemaa tilapäisen suojelun aikana.
8. Kolmansien maiden kansalaiset, joilla on tilapäinen ukrainalainen oleskelulupa
Erityisryhmän muodostavat niin kutsutut valinnaiset kolmansien maiden kansalaiset, joiden tilapäinen suojelu päättyi vuonna 2023. Heidän turvapaikkahakemuksiaan on käsitelty vuodesta 2023 alkaen. Afdeling totesi 7. toukokuuta 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:1999), että ministeri oli perusteettomasti jättänyt nämä hakemukset tutkimatta Vw-lain 30c artiklan 1 momentin a-kohdan perusteella, koska tietopyyntöön vastaamatta jättäminen ei voi olla peruste sille, että hakemus katsotaan peruutetuksi.
Tämä oikeuskäytäntö korostaa, että myös tilapäisen suojelun järjestelmässä sovelletaan täysimääräisesti hyvän hallintotavan yleisiä periaatteita ja huolellisen päätöksenteon vaatimusta.
9. Johtopäätös
Ukrainasta tulevien tilapäistä suojelua saavien turvapaikkahakemusten käsittely on oikeudellisessa tyhjiössä. Alankomaiden valinta keskeyttää käsittely kokonaan tilapäisen suojelun päättymiseen saakka vaikuttaa hallinnollisesti ymmärrettävältä, mutta se herättää periaatteellisia kysymyksiä turvapaikkaoikeuden saatavuudesta, oikeusvarmuudesta ja yhdenvertaisesta kohtelusta EU-oikeuden puitteissa.
Euroopan unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisukysymyksiin antamien vastausten merkitys on ratkaiseva: jos tuomioistuin vahvistaa, että täytäntöönpanon keskeyttäminen on sallittua, nykyinen käytäntö vakiintuu. Jos tuomioistuin sen sijaan päättää, että menettelydirektiiviä on sovellettava täysimääräisesti, IND joutuu kohtaamaan tarpeen käsitellä tuhansia turvapaikkahakemuksia nopeutetussa aikataulussa. Molemmissa skenaarioissa on selvitettävä, miten tilapäinen suojelu suhteutuu perusoikeuteen saada oikea-aikainen ja tehokas turvapaikkamenettely.
Kirjallisuus ja lähteet
- Direktiivi 2001/55/EY (tilapäinen suojelu)
- Direktiivi 2013/32/EU (menettelydirektiivi)
- Edustajainhuoneen asiakirjat II 2003/04, 29 031, nro 3 ja 5
- IND:n työohje 2025/6 Oekraïne en de Richtlijn Tijdelijke Bescherming
- Rb. Arnhem 8. heinäkuuta 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:10491
- Afdeling 2 april 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1473
- Franssen, K. Todistettava suojelun tilapäisyys ... (väitöskirja, Nijmegen, 2021)
Kiitämme Julia Ilkiviä hänen taideteoksensa antamisesta tämän artikkelin kuvitukseksi. Hänen hienostunut ja tunteisiin vetoava kynäpiirroksensa tuo syvyyttä ja pohdintaa käsiteltävään aiheeseen. Lisää hänen teoksiaan on löydettävissä osoitteesta www.juliailkiv.com.
