Acceso al mercado como instrumento de regulación del mercado laboral
1. Introducción
Con la Ley de admisión para la puesta a disposición de trabajadores (Wtta), el legislador opta por una reordenación fundamental de la regulación del sector neerlandés de la puesta a disposición de trabajadores. Mientras que en el pasado la lucha contra los abusos se llevó a cabo en gran medida mediante estructuras de responsabilidad civil, garantías fiscales y sistemas privados de certificación, ahora se opta por un sistema de admisión de Derecho público. La entrada en vigor prevista para el 1 de enero de 2027 no solo marca, por tanto, una nueva obligación legal, sino un cambio de sistema en la forma en que el Gobierno estructura el mercado de la puesta a disposición de mano de obra.
El núcleo de la nueva ley es que las empresas de puesta a disposición de trabajadores sin autorización ya no podrán poner trabajadores a disposición. Por tanto, el acceso al mercado dependerá de una decisión administrativa previa. Esto significa que el centro de gravedad se desplaza de la ejecución represiva a posteriori a la regulación preventiva a priori. En ese sentido, el sistema se alinea con los regímenes de licencias en mercados altamente regulados, como el sector financiero o el mercado de juegos de azar, donde la integridad del mercado se protege mediante la evaluación del acceso.
2. El trasfondo normativo del sistema de acceso
El informe de implementación subraya que la Wtta pretende poner fin a las prácticas fraudulentas, en particular cuando los trabajadores migrantes vulnerables se enfrentan a una remuneración inferior, a una mala vivienda y a estructuras que eluden las obligaciones de seguridad social y fiscales. El legislador posiciona explícitamente el sistema de admisión como un medio para detener una “carrera hacia el fondo” y hacer que la competencia vuelva a centrarse principalmente en la calidad en lugar del precio.
Este compromiso normativo es jurídicamente relevante. En efecto, el sistema de admisión constituye una restricción a la libertad de empresa y a la libre prestación de servicios. Dichas restricciones solo están justificadas si persiguen un objetivo legítimo y son proporcionadas. El énfasis en la protección de los trabajadores, la competencia leal y la transparencia del mercado constituye, en este sentido, la base justificativa del nuevo régimen.
3. La Autoridad neerlandesa del Mercado de Préstamos como supervisor del mercado
Para la ejecución de la Wtta, se creará una nueva unidad de servicio dentro del Ministerio de Asuntos Sociales y Empleo: la Autoridad neerlandesa del mercado de cesión (NAU). La NAU se encargará de adoptar decisiones sobre la admisión y la exención, designar entidades de inspección, gestionar un registro público y analizar las señales procedentes del mercado. Además, se le asignará una función de evaluación y asesoramiento respecto al funcionamiento del sistema.
Aunque la NAU sigue siendo formalmente parte del ministerio, se posiciona como una autoridad con un ejercicio de funciones independiente. En el informe de implementación se destaca que la independencia, la pericia y la fiabilidad son esenciales, en parte porque las decisiones de admisión pueden tener consecuencias de gran alcance para los prestadores de servicios, los trabajadores y las empresas usuarias. Con ello, la NAU se establece en la práctica como el «maestro del mercado»: un órgano que no solo evalúa las solicitudes individuales, sino que también vela por la integridad y el desarrollo de todo el sector.
Desde el punto de vista jurídico, las decisiones de admisión y de designación califican como actos administrativos (beschikkingen) en el sentido de la Algemene wet bestuursrecht (Awb). Esto implica que los cedentes pueden interponer recursos de oposición y de apelación (bezwaar y beroep) y que la NAU está vinculada por los principios generales de buena administración, incluidos los principios de diligencia, de motivación y de proporcionalidad. Dada la importancia económica de la admisión, es razonable que el juez de lo contencioso-administrativo desarrolle en los próximos años una jurisprudencia orientativa sobre el alcance del margen de apreciación de la NAU.
4. La dimensión público-privada: organismos de inspección
Un elemento llamativo del sistema es el papel central de los organismos de inspección privados. Un informe de inspección de un organismo designado por la NAU constituye, en principio, un requisito para la admisión. Estos organismos primero deben acreditarse por el Raad voor Accreditatie y, posteriormente, ser designados por la NAU.
Aquí surge una estructura estratificada en la que las partes privadas desempeñan un papel esencial dentro de un régimen de admisión de derecho público. La calidad y la independencia de los organismos de inspección se convierten, por tanto, en factores determinantes para la posición jurídica de las personas cedentes. Al mismo tiempo, la NAU conserva su propia responsabilidad en la toma de decisiones final. La cuestión de hasta qué punto la NAU puede apartarse de un informe de inspección positivo —por ejemplo, basándose en señales adicionales— será probablemente objeto de debate jurídico.
5. Financiación mediante tasas (leges) y proporcionalidad
La NAU se financia mediante tasas que cubren los costes. Los prestadores de mano de obra pagan una remuneración por el procedimiento de admisión o de exención y, posteriormente, una contribución anual mientras figuren en el registro. La remuneración por el procedimiento de admisión está limitada legalmente a 3.611 €.
Las tasas deben cumplir con el principio de recuperación de costes y basarse en los costes de ejecución estimados, distribuidos a lo largo de varios años. Además, se distingue entre una fase de puesta en marcha y una fase estructural. El legislador también se ha comprometido a ofrecer total transparencia sobre el cálculo y el gasto de las tasas.
El sistema de financiación plantea dudas a la luz del principio de proporcionalidad. En particular para las empresas más pequeñas de cesión, el umbral financiero puede ser sustancial. La diferenciación según el tamaño de la empresa en función de la facturación podría reforzar la proporcionalidad, pero deberá estar debidamente fundamentada desde el punto de vista jurídico. Es previsible que también surjan procedimientos de derecho administrativo en relación con la recaudación de tasas.
6. Derecho transitorio y vulnerabilidades temporales
Un elemento particular de la Wtta es el derecho transitorio. Las empresas de trabajo temporal que se registren a tiempo y presenten una solicitud antes del 1 de julio de 2027 podrán seguir prestando servicios durante la fase de implantación, incluso sin un informe de inspección. Esto significa que, en la fase inicial, el registro público también puede incluir empresas que aún no han sido controladas en su totalidad.
Esta construcción es pragmática, pero jurídicamente no está exenta de tensiones. Por un lado, evita la desestabilización del mercado ante la falta de capacidad de inspección. Por otro lado, puede generar incertidumbre en las empresas usuarias y daños reputacionales para las empresas de trabajo temporal si una solicitud es rechazada posteriormente. La NAU subraya que las señales en esta fase pueden tener un peso importante y conducir a la denegación o revocación incluso sin un informe de inspección. Esto subraya la importancia de una motivación cuidadosa y transparente.
7. Gobernanza y ejecutabilidad
El informe de implementación hace referencia a una revisión de tipo Gateway en la que se concluye que la ejecución a tiempo es posible, pero que la planificación es ambiciosa y arriesgada. En particular, el desarrollo de sistemas informáticos, la dotación de personal y la designación oportuna de suficientes organismos de inspección constituyen factores críticos.
La planificación prevé la apertura de la ventanilla de registro a finales de 2026, el inicio de la evaluación en 2027 y la aplicación efectiva del deber de admisión a partir del 1 de enero de 2028. Por lo tanto, el funcionamiento real del sistema solo será plenamente visible en los años posteriores a 2028. Los primeros años tendrán un carácter en gran medida experimental, y la experiencia práctica orientará, en parte, el desarrollo ulterior de la política.
8. Conclusión
La Wtta introduce un enfoque fundamentalmente nuevo de la regulación del mercado laboral, en el que el acceso al mercado se convierte en el instrumento principal para garantizar la integridad y la protección de los trabajadores. La creación de la NAU marca el anclaje institucional de este cambio de rumbo. El sector del trabajo temporal queda así sujeto a una forma de supervisión pública del mercado que anteriormente no existía en este grado.
La importancia jurídica del sistema vendrá determinada en gran medida por la forma en que la NAU ejerza su margen de apreciación, la diligencia con la que gestione las señales y los informes de inspección, y la proporcionalidad con la que se distribuyan las cargas financieras. Los próximos años demostrarán si el sistema de admisión contribuye realmente a poner fin a las prácticas fraudulentas o si surgen nuevas estrategias de elusión. Para la práctica jurídica, en cualquier caso, surge un campo nuevo y dinámico donde el derecho administrativo, el derecho laboral y el derecho mercantil se cruzarán intensamente.
