1. Introducción
Desde la entrada en vigor de la Directiva de Protección Temporal (2001/55/CE; en adelante: DPT) en relación con las personas desplazadas de Ucrania el 4 de marzo de 2022, ha surgido en los Países Bajos una situación híbrida especial. Los extranjeros que se encuentran dentro del ámbito de aplicación de la DPT residen legalmente aquí, pero su solicitud de asilo no se tramita mientras dure la protección temporal. Esta práctica plantea cuestiones fundamentales sobre la relación entre la DPT, la Directiva sobre procedimientos (2013/32/UE) y las disposiciones nacionales de la Ley de Extranjería de 2000 (Vreemdelingenwet 2000, Vw 2000), en particular el artículo 43a.
En este artículo se trata la situación jurídica actual, la jurisprudencia pertinente y las cuestiones prejudiciales que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Consejo de Estado (en adelante: la Sala) planteó el 2 de abril de 2025 ante el Tribunal de Justicia de la UE (TJUE). Asimismo, se aborda la situación jurídica de las personas con protección temporal, incluidos los refugiados con arreglo a la Convención.
2. La presentación de la solicitud de asilo: un requisito formal sin tramitación material
Aunque la RTB en sí no contiene la obligación de presentar una solicitud de asilo para obtener protección temporal, los Países Bajos optaron en su implementación por adherirse al sistema nacional de asilo. La notificación al municipio y la inscripción en el Registro Básico de Personas (Basisregistratie Personen, BRP) bajo el código 46 es interpretada por el IND como una solicitud de asilo incompleta.
Durante la cita en el mostrador del IND, donde se entrega el comprobante de residencia (la pegatina o el documento O), el extranjero debe firmar un formulario M35H. En ese momento, la solicitud de asilo se presenta formalmente, pero su tramitación queda suspendida.
Esta estructura conlleva que el extranjero disfrute de residencia legal en virtud del artículo 8, letras f o h, de la Vw, pero sin que se lleve a cabo la evaluación material de la solicitud de protección internacional.
3. La suspensión de la tramitación: ¿una facultad discrecional o una obligación?
El artículo 17, apartado 2, de la DPT determina que la tramitación de una solicitud de asilo debe completarse después de que finalice el período de protección temporal, si dicha tramitación no ha tenido lugar antes. Esta disposición se ha implementado en el artículo 43a de la Vw. Surge la pregunta de si el Estado miembro tiene la facultad o la obligación de suspender la tramitación durante la protección temporal.
Según la práctica de ejecución actual (instrucción de trabajo del IND 2025/6), la solicitud de asilo de las personas con protección temporal procedentes de Ucrania solo se tramita una vez finalizada la protección temporal. Con ello, los Países Bajos hacen uso de la facultad de suspensión, pero sin una obligación legal expresa de hacerlo. En efecto, el artículo 17, apartado 2, del RTB parece formular más bien una posibilidad que un deber.
4. ¿Puede el extranjero exigir que se tramite su solicitud?
En la doctrina y la jurisprudencia existe división de opiniones sobre si la persona con protección temporal puede reclamar una decisión oportuna. Por un lado, el Secretario de Estado argumenta que durante el período de protección temporal no corre ningún plazo de decisión, porque el artículo 43a de la Vw suspende la tramitación. Por otro lado, desde la sistemática de la Directiva de Procedimientos se defiende que el plazo máximo de decisión de 21 meses allí establecido también se aplica a las personas con protección temporal, dado que este grupo no está excluido del ámbito de aplicación de la directiva.
El Tribunal de Arnhem dictaminó en su sentencia de 8 de julio de 2024 (ECLI:NL:RBDHA:2024:10491) que la suspensión no es contraria al artículo 31, apartado 5, de la Directiva de procedimientos. El tribunal consideró que está permitido decidir durante el período de protección temporal, pero no es obligatorio. Según el tribunal, el plazo para decidir solo comienza a computarse tras la finalización de la protección temporal. Con ello, el tribunal se alinea con sentencias anteriores de, entre otros, los tribunales de Haarlem (1 de julio de 2022, ECLI:NL:RBDHA:2022:11308) y Groningen (21 de marzo de 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:3626).
Sin embargo, también existen voces discrepantes. Por ejemplo, el Tribunal de Arnhem consideró el 3 de abril de 2024 (ECLI:NL:RBDHA:2024:4613) que el plazo de decisión de 21 meses sí comienza a correr desde la fecha de la solicitud de asilo, incluso en el caso de personas con protección temporal. Este asunto está pendiente de recurso ante la Afdeling.
5. Las cuestiones prejudiciales del 2 de abril de 2025
La Afdeling, con su auto de remisión del 2 de abril de 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:1473), ha planteado el núcleo de esta problemática al TJUE. Pregunta si el artículo 17, apartado 2, de la DPT ofrece realmente a los Estados miembros la facultad de suspender la tramitación, y si los plazos de decisión del artículo 31 de la Directiva de Procedimientos solo comienzan o se reanudan tras la finalización de la protección temporal.
La respuesta a estas preguntas será determinante para la futura práctica jurídica: una confirmación de la línea neerlandesa legitimaría la suspensión actual, mientras que una interpretación opuesta podría obligar a la administración a tramitar los miles de solicitudes de asilo ucranianas pendientes dentro del plazo habitual.
6. Situación jurídica y seguridad jurídica de las personas con protección temporal
La suspensión de la tramitación tiene consecuencias considerables para la seguridad jurídica. La persona con protección temporal reside durante años en un vestíbulo jurídico, sin saber si podrá quedarse una vez finalizada la protección. Además, no acumula tiempo de residencia relevante para un permiso de duración indefinida o la naturalización. Solo en caso de una decisión positiva sobre la solicitud de asilo, el período de protección temporal cuenta a efectos de cómputo.
A esto se añade que entre las personas bajo protección temporal también puede haber refugiados de la Convención y personas con protección subsidiaria, que durante el periodo de protección temporal no pueden reclamar los derechos específicos que les corresponden en virtud de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados y de la Directiva de Calificación (2011/95/UE). Como señala Karina Franssen en su tesis doctoral Tijdelijke bescherming van asielzoekers in de EU, esta aplicación nacional genera una tensión con el espíritu del derecho de asilo europeo, que precisamente pretende garantizar un acceso efectivo a la protección.
7. Fecha de inicio tras la concesión de la solicitud de asilo
Si la solicitud de asilo de una persona bajo protección temporal finalmente se concede, el permiso de residencia se otorgará con efecto retroactivo hasta la fecha de inscripción en el BRP. Esto se desprende de la instrucción de trabajo 2025/6 del IND, en la que la inscripción en el BRP bajo el código 46 se considera la fecha de inicio del procedimiento de asilo. Sin embargo, este efecto retroactivo es solo un remedio parcial: no evita años de incertidumbre y limita la posición jurídica durante la protección temporal.
8. Nacionales de terceros países con un permiso de residencia temporal ucraniano
Un grupo particular lo constituyen los denominados nacionales de terceros países facultativos, cuya protección temporal finalizó en 2023. Sus solicitudes de asilo se han tramitado desde 2023. La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Consejo de Estado (Afdeling) dictaminó el 7 de mayo de 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:1999) que el ministro había dejado indebidamente sin tramitar estas solicitudes en virtud del artículo 30c, apartado 1, letra a, de la Ley de Extranjería (Vw), dado que la falta de respuesta a una solicitud de información no puede ser motivo para considerar la solicitud como retirada.
Esta jurisprudencia subraya que, incluso dentro del régimen de protección temporal, los principios generales de buena administración y de toma de decisiones diligente siguen siendo plenamente aplicables.
9. Conclusión
La tramitación de las solicitudes de asilo de las personas bajo protección temporal procedentes de Ucrania se encuentra en un limbo jurídico. La elección neerlandesa de suspender completamente el proceso hasta la finalización de la protección temporal parece administrativamente comprensible, pero plantea cuestiones fundamentales sobre el acceso al derecho de asilo, la seguridad jurídica y la igualdad de trato dentro del derecho de la UE.
La respuesta a las cuestiones prejudiciales por parte del Tribunal de Justicia será orientativa: si el Tribunal confirma que la suspensión está permitida, se consolidará la práctica actual. Si, por el contrario, el Tribunal decide que la Directiva de Procedimientos es plenamente aplicable, el IND se enfrentará a la necesidad de tramitar miles de solicitudes de asilo de forma acelerada. En ambos escenarios, deberá quedar claro cómo se relaciona la protección temporal con el derecho fundamental a un procedimiento de asilo oportuno y efectivo.
Bibliografía y fuentes
- Directiva 2001/55/CE (Protección Temporal)
- Directiva 2013/32/UE (Directiva de procedimientos)
- Documentos parlamentarios (Kamerstukken) II 2003/04, 29 031, n.os 3 y 5
- Instrucción de trabajo del IND 2025/6 Ucrania y la Directiva sobre protección temporal
- Tribunal de Arnhem, 8 de julio de 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:10491
- Sala de lo Contencioso-Administrativo, 2 de abril de 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1473
- Franssen, K. Protección temporal de los solicitantes de asilo en la UE (disertación doctoral, Nimega, 2021)
Agradecemos a Julia Ilkiv por poner generosamente a disposición su obra de arte para acompañar este artículo. Su dibujo a pluma, refinado y emocionalmente conmovedor, añade profundidad y reflexión al tema tratado. Puede encontrar más obras suyas en www.juliailkiv.com.
