Достъпът до пазара като инструмент за регулиране на трудовия пазар
1. Въведение
Със Закона за допускане до пазара на труда чрез предоставяне на работна ръка (Wtta) законодателят избира фундаментално преструктуриране на регулирането на нидерландския сектор за предоставяне на работна ръка. Докато в миналото борбата срещу злоупотребите се осъществяваше до голяма степен чрез гражданскоправни конструкции за отговорност, данъчни гаранции и частни системи за сертифициране, сега се избира публичноправна система за допускане. Предвиденото влизане в сила на 1 януари 2027 г. бележи не само ново законово задължение, а промяна на системата в начина, по който правителството структурира пазара за предоставяне на работна ръка.
Същността на новия закон е, че предоставящите персонал без разрешение вече няма да имат право да предоставят работна сила на разположение. Така достъпът до пазара става зависим от предварително административно решение. Това означава, че тежестта се измества от последващо репресивно прилагане към предварително превантивно регулиране. В този смисъл системата се доближава до лицензионните режими в силно регулирани пазари, като финансовия сектор или пазара на хазартни игри, където целостта на пазара се гарантира чрез проверка на достъпа.
2. Нормативната основа на системата за допускане
Докладът за въвеждането подчертава, че Wtta има за цел да сложи край на недобросъвестните практики, по-специално когато уязвимите трудови мигранти са изправени пред заплащане под установения минимум, лоши жилищни условия и структури, които избягват задълженията за социално осигуряване и данъци. Законодателят изрично позиционира системата за допускане като средство за спиране на „надпреварата към дъното“ и за връщане на конкуренцията, която отново да се основава предимно на качество, а не на цена.
Този нормативен ангажимент е правно значим. В крайна сметка системата за допускане представлява ограничение на свободата на предприемачеството и на свободното предоставяне на услуги. Подобни ограничения са оправдани само ако преследват легитимна цел и са пропорционални. Акцентът върху защитата на работниците, лоялната конкуренция и прозрачността на пазара формира в този смисъл основанието за оправдаване на новия режим.
3. Нидерландският орган за пазара на отдаване под наем на работна ръка (Nederlandse Autoriteit Uitleenmarkt) като пазарен администратор
За изпълнението на Wtta се създава ново структурно звено в рамките на Министерството на социалните въпроси и труда: Нидерландският орган за пазара на отдаване на работна ръка (NAU). NAU е натоварен с вземането на решения относно допускането и освобождаването, определянето на инспекционни институции, поддържането на публичен регистър и анализирането на сигнали от пазара. Освен това то получава и отразяваща и консултативна роля по отношение на функционирането на системата.
Въпреки че NAU формално остава част от министерството, тя се позиционира като орган с независим начин на изпълнение на задачите. В доклада за въвеждането се подчертава, че независимостта, експертизата и надеждността са от съществено значение, наред с другото и защото решенията за допускане могат да имат далечни последици за предприятията за предоставяне на персонал, за работниците и за предприятията ползватели. По този начин NAU фактически се изгражда като пазарен регулатор: орган, който не само оценява индивидуалните заявления, но и следи за целостта и развитието на целия сектор.
От правна гледна точка решенията за допускане и определяне се квалифицират като административни актове по смисъла на Общия закон за административното право (Awb). Това означава, че агенциите за отдаване под наем могат да подават възражения и да обжалват, а NAU е обвързан от общите принципи на доброто управление, включително принципите на надлежна грижа, мотивиране и пропорционалност. Предвид икономическото значение на допускането е логично административният съд през следващите години да развие насочваща съдебна практика относно обхвата на дискреционните правомощия на NAU.
4. Публично-частното измерение: инспекционни органи
Забележителен елемент от системата е централната роля на частните инспекционни организации. Инспекционен доклад от организация, определена от NAU, по принцип е условие за допускане. Тези организации първо трябва да бъдат акредитирани от Съвета за акредитация (Raad voor Accreditatie) и след това да бъдат определени от NAU.
Тук възниква многопластова структура, в която частните субекти играят съществена роля в рамките на публичноправен режим за допускане. По този начин качеството и независимостта на инспекционните органи стават определящи за правното положение на работодателите, които предоставят персонал. В същото време NAU запазва своя собствена отговорност за окончателното вземане на решения. Въпросът до каква степен NAU може да се отклони от положителен инспекционен доклад — например въз основа на допълнителни сигнали — вероятно ще бъде предмет на правен спор.
5. Финансиране чрез държавни такси и пропорционалност
NAU се финансира чрез такси, покриващи разходите. Лизингодателите заплащат възнаграждение за процедурата по допускане или освобождаване, а след това и годишна вноска, докато са вписани в регистъра. Възнаграждението за процедурата по допускане е законово ограничено до 3 611 евро.
Таксите трябва да отговарят на принципа за възстановяване на разходите и да се основават на прогнозни оперативни разходи, разпределени за няколко години. При това се прави разграничение между начална фаза и структурна фаза. Законодателят също така се е ангажирал да осигури пълна прозрачност относно изчисляването и разходването на таксите.
Системата за финансиране поражда въпроси във връзка с принципа на пропорционалност. По-специално за по-малките дружества, предоставящи служители под наем, финансовата бариера може да бъде съществена. Диференциация според размера на дружествата въз основа на оборота може да засили пропорционалността, но ще трябва да бъде надлежно юридически обоснована. Логично е, че във връзка със събирането на такси ще възникнат и административноправни процедури.
6. Преходни разпоредби и временни уязвимости
Специфичен елемент на Wtta са преходните разпоредби. Агенциите за отдаване под наем, които се регистрират своевременно и подадат заявление преди 1 юли 2027 г., могат да продължат да отдават под наем по време на фазата на изграждане, дори без инспекционен доклад. Това означава, че в началната фаза в публичния регистър могат да фигурират и агенции, които все още не са напълно проверени.
Тази конструкция е прагматична, но правно не е лишена от напрежение. От една страна, тя предотвратява разстройване на пазара при липса на капацитет за инспекция. От друга страна, тя може да доведе до несигурност за ползвателите и до накърняване на репутацията за предоставящите работна сила, ако подаденото искане бъде отхвърлено по-късно. НАУ подчертава, че сигналите в този етап могат да имат сериозно значение и дори без инспекционен доклад да доведат до отхвърляне или отмяна. Това подчертава значението на внимателното и прозрачно мотивиране.
7. Управление и приложимост
Докладът за въвеждането се позовава на Gateway review, в който се заключава, че навременното изпълнение е възможно, но планирането е амбициозно и рисковано. По-специално разработването на ИКТ системи, сформирането на персонал и навременното определяне на достатъчен брой инспекционни органи са критични фактори.
Планирането предвижда отваряне на гишето за регистрация в края на 2026 г., начало на оценката през 2027 г. и реално прилагане на задължението за допускане от 1 януари 2028 г. Действителното функциониране на системата ще стане напълно видимо едва в годините след 2028 г. Първите години ще бъдат до голяма степен експериментални, като практическият опит ще допринесе за по-нататъшното развитие на политиките.
8. Заключение
Wtta въвежда фундаментално нов подход към регулирането на пазара на труда, при който достъпът до пазара се превръща в основен инструмент за гарантиране на почтеността и защитата на работниците. Създаването на NAU бележи институционалното закрепване на тази промяна в курса. Секторът за отдаване под наем на работна ръка по този начин се подлага на форма на публичноправен пазарен надзор, която досега липсваше в такава степен.
Правното значение на системата ще се определя в значителна степен от начина, по който NAU упражнява предоставеното ѝ право на преценка, от това колко внимателно тя се отнася към сигналите и инспекционните доклади и от това колко пропорционално се разпределят финансовите тежести. През следващите години ще стане ясно дали режимът за допускане действително ще допринесе за прекратяване на недобросъвестните практики или ще се появят нови стратегии за заобикаляне. За правната практика във всеки случай възниква ново и динамично поле, в рамките на което административното право, трудовото право и търговско-пазарното право ще се застъпват интензивно.
