1. Въведение
От влизането в сила на Директивата за временна закрила (2001/55/ЕО; наричана по-нататък: RTB) по отношение на разселените лица от Украйна на 4 март 2022 г. в Нидерландия възникна особена хибридна ситуация. Чужденците, които попадат в приложното поле на RTB, пребивават тук законосъобразно, но молбите им за убежище не се разглеждат, докато трае временната закрила. Тази практика поражда фундаментални въпроси относно връзката между RTB, Процедурната директива (2013/32/ЕС) и националните разпоредби на Закона за чужденците от 2000 г. (Vw 2000), по-специално член 43a.
В тази статия се разглежда актуалното правно положение, съответната съдебна практика и преюдициалните въпроси, които Секцията по административни спорове към Държавния съвет (наричана по-долу: „Секцията“) на 2 април 2025 г. е отправила до Съда на Европейския съюз (СЕС). В този контекст се разглежда и правното положение на лицата с временна закрила — включително бежанците, признати по силата на договори, сред тях.
2. Подаване на молба за убежище: формално изискване без разглеждане по същество
Въпреки че самата RTB не предвижда задължение за подаване на молба за убежище за получаване на временна закрила, при нейното прилагане Нидерландия е избрала да се присъедини към националната система за убежище. Уведомлението до общината и регистрацията в Базата данни за лична регистрация (BRP) под код 46 се тълкуват от IND като непълна молба за убежище.
По време на срещата в гишето на IND, където се предоставя доказателството за пребиваване (стикерът или O-документът), чужденецът трябва да подпише формуляр M35H. На този етап молбата за убежище се подава официално, но разглеждането ѝ се спира.
Тази конструкция води до това, че чужденецът се ползва от законно пребиваване съгласно член 8, буква f или h от Vw, но без да се извършва оценка по същество на молбата за международна закрила.
3. Спиране на разглеждането: дискреционна власт или задължение?
Член 17, алинея втора от RTB определя, че разглеждането на молба за убежище след изтичане на периода на временна закрила трябва да бъде приключено, ако това разглеждане не е било извършено по-рано. Тази разпоредба е въведена в член 43a от Vw. Възниква въпросът дали държавата членка има правомощието или задължението да спре разглеждането по време на временната закрила.
Според настоящата практика на изпълнение (работна инструкция на IND 2025/6), молбата за убежище на лица с временна закрила от Украйна се разглежда едва след изтичане на временната закрила. По този начин Нидерландия се възползва от правомощието за спиране, но без изрично законово задължение за това. В крайна сметка член 17, параграф 2 от RTB изглежда формулира по-скоро възможност, отколкото задължение.
4. Може ли чужденецът да наложи разглеждането?
В литературата и съдебната практика съществуват разногласия относно въпроса дали лицето с временна закрила може да претендира за своевременно решение. От една страна, държавният секретар твърди, че по време на периода на временна закрила не тече срок за вземане на решение, тъй като член 43a от Vw спира разглеждането. От друга страна, от систематиката на Процедурната директива се защитава тезата, че предвиденият в нея максимален срок за вземане на решение от 21 месеца се прилага и за лицата с временна закрила, тъй като тази група не е изключена от обхвата на директивата.
Съдът в Арнем постанови в решението си от 8 юли 2024 г. (ECLI:NL:RBDHA:2024:10491), че спирането не противоречи на член 31, параграф 5 от Процедурната директива. Съдът приема, че е допустимо да се вземе решение по време на периода на временна закрила, но това не е задължително. Според съда срокът за произнасяне започва да тече едва след изтичането на временната закрила. По този начин съдът следва предходни решения, включително на съдилищата в Харлем (1 юли 2022 г., ECLI:NL:RBDHA:2022:11308) и Гронинген (21 март 2023 г., ECLI:NL:RBDHA:2023:3626).
Въпреки това съществуват и противоположни становища. Така например Rechtbank Arnhem на 3 април 2024 г. (ECLI:NL:RBDHA:2024:4613) прие, че срокът за вземане на решение от 21 месеца започва да тече от датата на подаване на молбата за убежище, включително за временно защитените. Това дело е обжалвано пред Afdeling.
5. Преюдициалните въпроси от 2 април 2025 г.
С определението си за препращане с преюдициално запитване от 2 април 2025 г. (ECLI:NL:RVS:2025:1473) Afdeling внесе сърцевината на този проблем за разглеждане пред Съда на ЕС. Тя пита дали член 17, параграф 2 от RTB действително предоставя на държавите членки правомощието да спират разглеждането, и дали сроковете за произнасяне по член 31 от Директивата за процедурите започват или се възобновяват едва след изтичането на периода на временна закрила.
Отговорът на тези въпроси ще бъде определящ за по-нататъшната правна практика: потвърждаването на нидерландската линия би легитимирало настоящото спиране, докато противоположното тълкуване би могло да задължи органите да разгледат хилядите висящи молби за убежище на украинци в рамките на обичайния срок.
6. Правно положение и правна сигурност на временно защитените лица
Спирането на разглеждането има значителни последици за правната сигурност. Лицето с временна закрила пребивава години наред в правно преддверие, без да знае дали ще му бъде позволено да остане след изтичане на закрилата. Освен това то не натрупва съответен период на пребиваване за разрешение за постоянно пребиваване или натурализация. Едва при положително решение по молбата за убежище периодът на временна закрила се зачита.
Освен това сред лицата с временна закрила може да има бежанци по Конвенцията и лица със субсидиарна закрила, които през периода на временна закрила не могат да предявят претенции за специфичните права, които им се предоставят въз основа на Женевската конвенция за статута на бежанците и Директивата относно квалификацията (2011/95/ЕС). Както Карина Франсен посочва в своята дисертация Tijdelijke bescherming van asielzoekers in de EU, това национално транспониране води до напрежение с духа на европейското право в областта на убежището, което именно цели да гарантира ефективен достъп до закрила.
7. Начална дата при уважаване на молбата за убежище
Ако молбата за убежище на лице с временна закрила бъде в крайна сметка уважена, разрешението за пребиваване се предоставя с обратно действие до датата на регистрация в BRP (База данни за регистрация на населението). Това следва от работната инструкция на IND (Immigratie- en Naturalisatiedienst) 2025/6, в която регистрацията в BRP под код 46 се счита за начална дата на процедурата по убежище. Тази обратна сила обаче е само частично средство за защита: тя не предотвратява дългогодишната несигурност и ограниченото правно положение по време на временната закрила.
8. Граждани на трети страни с временно разрешение за пребиваване за Украйна
Особена група представляват т.нар. факултативни граждани на трети страни, чиято временна закрила е прекратена през 2023 г. Техните заявления за убежище се разглеждат от 2023 г. насам. На 7 май 2025 г. Административното отделение (ECLI:NL:RVS:2025:1999) постанови, че министърът неправомерно е оставил тези заявления без разглеждане на основание чл. 30c, ал. 1, буква а от Vw (Закон за чужденците), тъй като непосочването/неотговарянето на искане за информация не може да бъде основание заявление да се счита за оттеглено.
Тази съдебна практика подчертава, че дори в рамките на режима на временна закрила общите принципи на доброто управление и внимателното вземане на решения остават в пълна сила.
9. Заключение
Разглеждането на молбите за убежище на лица с временна закрила от Украйна се намира в правно „ничийско поле“. Нидерландският избор за пълно спиране на процедурите до изтичането на временната закрила изглежда административно разбираем, но повдига принципни въпроси относно достъпа до правото на убежище, правната сигурност и равното третиране в рамките на правото на ЕС.
Отговорите на преюдициалните въпроси от Съда на Европейския съюз ще бъдат насочващи: ако Съдът потвърди, че спирането е допустимо, тогава действащата практика ще бъде утвърдена. Ако обаче Съдът реши, че Директивата относно процедурите се прилага в пълна степен, Службата по имиграция и натурализация ще бъде изправена пред необходимостта да разгледа ускорено хиляди молби за убежище. И в двата сценария ще трябва да стане ясно как временната закрила се съотнася към фундаменталното право на навременна и ефективна процедура за убежище.
Литература и източници
- Директива 2001/55/ЕО (Временна закрила)
- Директива 2013/32/ЕС (Процедурна директива)
- Парламентарни документи II 2003/04, 29 031, № 3 и 5
- Работна инструкция на IND 2025/6 Oekraïne и de Richtlijn Tijdelijke Bescherming
- Районен съд — Арнем, 8 юли 2024 г., ECLI:NL:RBDHA:2024:10491
- Отдел, 2 април 2025 г., ECLI:NL:RVS:2025:1473
- Franssen, K. Tijdelijke bescherming van asielzoekers in de EU (дисертация, Ниймеген, 2021 г.)
Благодарим на Julia Ilkiv за щедрото предоставяне на нейното произведение на изкуството за илюстриране на тази статия. Нейната изтънчена и емоционално въздействаща рисунка с туш добавя дълбочина и възможност за размисъл към разглежданата тема. Повече от нейните творби можете да намерите на www.juliailkiv.com.
