《临时保护指令》（2001/55/EG）通过《执行决定 2022/382/EU》激活，要求成员国收容属于指定类别的乌克兰流离失所者。荷兰的各市政府负责提供安置。然而，安置被拒绝的情况时有发生，主要原因是容量问题或关于身份和居留身份的疑问。本文阐述了安置权的法律基础，讨论了荷兰的登记和分流程序，并分析了针对市政拒绝决定的法律救济途径。
- 临时保护框架
根据《临时保护指令》1，属于特定类别的乌克兰流离失所者被立即授予临时保护。《执行决定 2022/382/EU》具体化了针对乌克兰公民及特定第三国国民的保护措施 2。
荷兰已在国家法规中对此进行了细化，包括《外国人规定》（Voorschrift Vreemdelingen）第3.9a条以及IND（荷兰移民归化局）2022/17号工作指令。大体上，以下群体符合条件：
- 在2022年2月23日居住在乌克兰，或因局势日益紧张而在2021年11月27日当天或之后离开的乌克兰公民；
- 在2022年2月23日持有有效乌克兰永久居留许可的第三国国民，前提是他们未曾提前离开；
- 在满足长期共同生活条件下的上述类别的家庭成员 3。
- 市政府的安置责任
安置义务源于临时保护的直接权利：安置设施由《乌克兰流离失所者安置条例》（Regeling opvang ontheemden uit Oekraïne，简称 RooO）规定。一旦有充分理由相信当事人属于该指令的适用范围，市政府必须提供安置。这一点也出自欧盟委员会第4号行动指南：
“临时保护权立即生效。[…] 当当事人向当局报告时 […] 他或她只需证明其国籍、国际保护身份或同等保护身份、在乌克兰的居留情况，或在适用情况下证明家庭关系。”
护照、身份证或其他文件等指示性证据足以申请安置。IND（荷兰移民局）对居留身份的审查将在程序后期进行。
- 登记与分流程序
3.1 向市政府登记
流离失所者需向市政府登记。若身份和身份状态具有合理性，市政府必须在五天内决定将其以代码 46 登记在 BRP（个人记录数据库）中。该登记提供根据 RooO 获得生活费和其他设施的权利。随后，当事人将预约 IND 以签发居留证明。只有在此时，IND 才会对身份进行正式审查。
3.2 分流程序
如果对临时保护权存在疑问，市政府可以要求 IND 提供“分流建议”（triageadvies）。如果 IND 的建议为负面，则会做出拒绝临时保护的正式决定，并通常会伴随一份遣返决定。针对此类 IND 决定，当事人可以提出异议和上诉。
- 容量不足与中央枢纽关闭
俄罗斯入侵后，荷兰设立了临时的“枢纽”（阿姆斯特丹、乌特勒支、鹿特丹）进行集中登记。然而，这些地点并不像 Ter Apel 的登记中心那样具有正式的法律地位。由于缺乏可用的市政安置点，经常收容弱势群体的乌特勒支枢纽已于 2024 年 2 月关闭。自那时起，政策改为要求流离失所者直接向市政府登记。
- 市政府拒绝安置
尽管市政府在法律上负责安置，但有时会因安置点不足或对身份/状态存疑而拒绝安置。然而，从法律角度来看：
- 在有充分指示性证据的情况下，不得拒绝安置。
- 在这种情况下，市政府必须立即安排安置，并负责在自身容量不足时进行扩容。
该指令和国家法规不允许仅因容量不足而拒绝安置。
- 针对拒绝的法律救济
实践中的一个问题是，拒绝有时是口头传达的，没有正式决定。然而，口头拒绝也被视为《外国人法》（Vw）第 72 条第 3 款意义上的决定。针对此类拒绝，当事人可以提出异议，并可同时向临时救济法官申请临时措施 5。
6.1 判例法
以下是一些相关判决：
- Rb. Middelburg, AWB 23/1697, ECLI:NL:RBDHA:2023:2530
临时救济法官认为，安置设施已满员，继续为非权利人提供安置将损害权利人的利益。法官驳回了该临时措施申请。 - Rb. Haarlem, 28 april 2023, NL23.1776, ECLI:NL:RBDHA:2023:8447
针对拒绝 BRP 登记的上诉被裁定为不可受理，因为针对导致拒绝的潜在 IND 建议，存在单独的法律救济途径。
这些判决表明，必须区分市政府在保护身份具有合理性时提供安置的义务，以及 IND 对居留权的正式审查。
- 特别关注：乌克兰应征入伍男性
一个当前的复杂问题涉及乌克兰修订后的《动员法》。18 至 60 岁的乌克兰男性必须在军事登记处注册才能延长其身份证件。乌克兰驻荷兰大使馆经常拒绝为该群体提供领事协助。市政府不能仅因护照过期而拒绝安置。即使护照过期，只要身份足够明确，仍可以代码 46 在 BRP 中进行登记 6。
- 结论
荷兰的制度旨在快速且便捷地安排乌克兰流离失所者的安置工作。即使尚未对正式身份进行核实，市政府在有合理证据的情况下也必须立即提供安置。容量问题并不能免除市政府安排或扩大安置规模的义务。如果遭到拒绝，可以通过异议程序和临时救济措施进行抗辩。但在实践中，针对口头拒绝的法律救济手段仍未得到充分利用。
脚注
- 第2001/55/EG号关于临时保护的指令。
- 欧盟理事会，第(EU) 2022/382号执行决定。
- 另见议会文件 2023–2024, 36 394, 第6号。
- 欧盟委员会，操作指南 (2022/C 126 I/01)。
- 《2000年外国人法》(Vw 2000) 第72条第3款；参见 ECLI:NL:RBDHA:2023:2530 及 ECLI:NL:RBDHA:2023:8447。
- 参见荷兰中央政府网站 (Rijksoverheid.nl) 关于《动员法》(Mobilisatiewet) 的问答。
