引言
欧盟针对乌克兰流离失所者的《临时保护指令》（RTB）近期再次延长，现已延长至2027年3月4日。此次延长反映了一个公认的现实：大规模返乡在短期内尚不可行。然而，在这项正式延长的背后，隐藏着一项复杂的法律和社会使命：在长期不确定性和战争的局势下，我们如何在荷兰和欧洲确保对乌克兰流离失所者进行充分且可持续的保护？
最近的Clingendael报告《持续的战争，持久的不确定性》（2025年6月）对影响遣返可能性的因素进行了详细分析。本文阐述了该报告的核心要点，反思了其对荷兰法律实践的影响，并探讨了有关过渡到其他居留身份的法律问题。
- 《临时保护指令》的延长
欧盟已再次将针对乌克兰流离失所者的RTB适用期延长了一年。这表明欧洲立法者默认，只要战争持续，大多数流离失所者实现可持续返乡是不现实的。此次延长伴随着欧盟层面的讨论，旨在制定更广泛的长期战略，其中将涉及替代性居留身份和分阶段返乡等议题。
在荷兰，这一延期确认了继续提供收容、住房和融入服务的义务。然而，此次延期也引发了关于从临时保护向更长期居留形式过渡的法律问题。欧盟委员会敦促各成员国开放替代性身份途径，以防止国家庇护系统承受进一步压力。
- 阻碍返回的因素
Clingendael 报告概述了影响返回可能性和意愿的四个主要因素：
- 冲突持续时间：战争似乎陷入了僵局或长期的低强度冲突状态。外交突破迟迟未现，新的谈判也未产生实质性成果。只要冲突持续，对许多人而言，返回仍然是不安全或缺乏吸引力的选择。
- 战斗强度：近几个月来，冲突再次加剧，伴随着猛烈的轰炸和无人机袭击。这增加了平民的风险，破坏了基础设施，并削弱了乌克兰大部分地区的人道主义前景。
- 被占领或已解放地区：前线相对稳定，但俄罗斯在东部和北部稳步推进。已解放地区往往损毁严重。安全返回被占领或近期解放地区的可能性仍然不确定。
- 经济状况与重建：乌克兰正面临经济增长放缓、高通胀和脆弱的重建过程。尽管失业率有所下降，且外国援助覆盖了预算赤字，但经济复苏依然脆弱，且易受军事升级的影响。
这些因素强调，即使在停火的情况下，大规模返回在短期内也是不可行的。此外，弱势群体在返回后陷入贫困或危险的风险是真实存在的。
- 后续移民与替代性身份
报告指出，许多乌克兰流离失所者在荷兰及其他欧盟成员国居住多年后，渴望获得更永久的身份。有迹象表明，对替代性身份的需求正在增长，例如基于工作或家庭团聚的常规居留许可，或针对具有个人风险特征者的庇护申请。
欧盟委员会鼓励成员国促进向替代性身份的过渡，部分原因是为了减轻庇护系统的压力。与此同时，Clingendael 报告指出，无法实现经济独立的弱势群体存在陷入困境的风险。
在荷兰的背景下，这意味着各市政府、IND（移民归化局）及其他相关机构必须为从集体临时保护向个人程序的潜在转变做好准备。法律指导、信息告知和定制化服务将变得至关重要。
- 法律保护委托
RTB（临时保护指令）的延期确认了荷兰确保适当保护水平的义务。然而，随着长期居留前景的出现，如何在政策和立法中落实这一义务成为一个问题。
目前的收容、住房和参与设施最初是为临时紧急安置而设计的。然而，实践表明，许多乌克兰流离失所者正在工作、融入社会并让子女入学。Clingendael 报告强调，这不仅具有实际意义，还具有法律后果：长期的收容会产生预期和法律地位。
此外，欧盟法律保护要求一定的连续性和可持续性。《欧盟基本权利宪章》第18条及《欧洲人权公约》（EVRM）保护庇护权和不推回原则。强制遣返至一个不稳定、不安全或社会无法生存的乌克兰，将与这些义务相抵触。
- 结论与建议
《临时保护指令》延长至2027年，为荷兰及其他成员国提供时间和空间，以制定深思熟虑的过渡/衔接战略。其中的重点关注事项包括：
- 制定透明且易于获取的替代性身份申请途径。
- 防止弱势群体在从临时保护向常规程序过渡的过程中被遗漏。
- 确保提供符合欧洲和国际义务的适当保护水平。
- 投资于融入、语言教育和劳动力市场准入，以促进可持续定居。
荷兰面临的挑战不仅是将临时保护视为紧急机制的延长，而是将其视为在持续不确定性背景下的一项可持续保护任务。
文献与来源
- Clingendael (2025). 持续的战争，持续的不确定性——临时保护再次延长。乌克兰流离失所者的保护任务。2025年6月。
- 关于临时保护最低标准的第2001/55/EG号指令。
- 《欧盟基本权利宪章》第18条。
- 《欧洲人权公约》第3条。
