欧洲标准、判例法及荷兰的法律途径
摘要
自2022年3月起，欧盟《临时保护指令》（TPD）已针对逃离乌克兰战争的人群启动。这导致整个欧盟（包括荷兰）出现了大规模的安置需求。TPD第13条规定，成员国有义务为享有临时保护的人员提供体面住所，或提供使其能够自行获得住所的资源。然而，许多在荷兰的乌克兰人所处的居住条件并未达到这一最低标准。本文探讨了根据欧盟法、欧盟基本权利宪章（CFREU）、欧盟法院（HvJEU）判例法、欧洲人权公约（EVRM）及修订后的欧洲社会宪章，关于获得体面住所权利的内容和范围。文中讨论了具体的案例和裁决，旨在帮助受保护的乌克兰人及其陪同人员在荷兰主张这些权利。
- 引言
《临时保护指令》旨在作为应对大规模难民涌入的紧急工具。荷兰目前在市政场所、酒店、体育馆、游轮及其他设施中安置了数万名乌克兰流离失所者。然而，这种安置并非没有义务。TPD第13条规定，成员国有义务提供体面住所或提供使其能够自行获得住所的资源。在实践中，许多乌克兰人面临的安置点过于拥挤、卫生条件差、不安全、无法进入，或不适合儿童、老人及残疾人居住。欧洲法规和判例法明确指出，此类情况可能违反基本权利。
- 获得体面住所权利的法律基础
TPD第13条本身并未对“体面住所”给出详尽定义，但必须结合修订后的《接待条件指令》和《欧盟基本权利宪章》等其他欧洲标准进行解释。其中，保护人类尊严的《宪章》第1条发挥了核心作用。欧盟法院明确表示，住所是一项基本需求，必须持续且不间断地提供。此外，用于替代实物安置的经济援助必须足以实际获得体面住所。
在Cimade & GISTI (C-179/11)一案中，法院裁定成员国不能以安置点拥挤为由逃避其义务。对于荷兰而言，这意味着市政当局不得以“已满员”为借口将人们赶到街上。在Saciri案 (C-79/13) 中，法院澄清，用于替代安置的经济补贴必须足以维持有尊严的生活。如果一个乌克兰家庭仅收到无法支付房租的最低补助金，便可援引此判例。
Haqbin案 (C-233/18) 指出，成员国必须防止人们陷入无法保障住所、食物和卫生等基本需求的极端物质贫困。这意味着在没有隐私和卫生设施的帐篷营地或体育馆进行紧急安置，可能违反了提供体面住所的义务。在Ayubi案 (C-713/17) 中，法院强调成员国必须始终考虑年龄和健康等个人情况。这对于在荷兰被安置在拥挤宿舍或游轮上且缺乏医疗护理的老年人或病患尤为重要。
在 FMS (C-924/19 PPU) 一案中，法院确认成员国必须提供物质接待条件——无论是实物形式还是通过充足的经济补助——并且人们必须能够就此诉诸法院。H.A. (C-194/19) 一案的判决强调了针对接待条件相关决定享有有效法律救济的权利。在荷兰的乌克兰人不仅可以就接待条件的终止或拒绝提出异议并诉诸法院，还可以针对不充分或有损人格的接待条件采取法律行动。
- 欧洲人权标准
欧洲人权法院在多起案件中裁定，缺乏适当的住房可能构成违反《欧洲人权公约》(EVRM) 第3条的非人道或有辱人格的待遇。在 M.S.S. 诉比利时和希腊 (2011) 一案中，法院认定被迫露宿街头且没有任何保护构成侵权。在 H. 等人诉法国 (2020) 一案中，法院裁定，在没有稳定住房且政府未采取认真应对措施的情况下，长期居住在帐篷和桥下属于非人道行为。这直接触及了荷兰的现状，即乌克兰人有时会在体育馆、游轮或帐篷营地中居住数月，缺乏隐私，也看不到改善住房的前景。
Tarakhel 诉瑞士 (2014) 一案的判决特别强调了对儿童的保护。法院要求，有儿童的家庭必须获得个性化且适当的接待，而不能仅仅被安置在大型共享接待点，而不考虑其特殊需求。在荷兰，存在儿童必须睡在大型大厅的折叠床上，且没有任何隐私或遮挡的案例，这可能违反了这一标准。
- 社会权利与《欧洲社会宪章》
欧洲社会权利委员会 (ECSR) 在多起案件中强调，长期的紧急避难所并非“体面的住所”。在 ICJ & ECRE 诉希腊 (2021) 一案中，法院裁定，在拥挤的临时场所长期居住，且缺乏隐私和可持续住房的前景，构成了侵权。这与荷兰的情况相呼应，即乌克兰人在船上或体育馆中居住数月甚至更久，且毫无前景。
在 CEC 诉荷兰 (2014) 一案中，法院认定，即使是没有居留许可的人也有权获得紧急避难所，因为拒绝提供避难所会威胁到他们的生命和尊严。因此，市政府不能仅仅因为关于登记的行政争议而声称某人无法获得避难所。
Defence for Children 诉荷兰 (2009) 一案的判决明确指出，接待场所必须安全、卫生、供暖充足且照明良好。在荷兰，有报告称部分接待点供暖不足或存在潮湿和霉菌问题——这些情况均与上述标准相抵触。ERRC 诉意大利 (2005) 一案的裁决指出，禁止在获得接待方面歧视罗姆人。这对于有时在市政接待点或被私人房东拒绝的罗姆裔乌克兰人来说具有现实意义。
- 弱势群体的保护
《欧盟基本权利宪章》包含针对弱势群体的具体保障措施。第24条承认儿童权利，并要求始终将儿童利益置于首位。第25条保护老年人，确保其尊严和独立。第26条承认残疾人享有促进其独立性和社会融合的设施的权利。这意味着在荷兰，接待点必须对轮椅使用者开放，有儿童的家庭不得被安置在不安全的共享宿舍中，老年人或病人必须获得适当的护理和隐私。
- 国际条约义务
此外，适当住房权在《经济、社会及文化权利国际公约》(IVESCR) 第11条中得到保障，该条承认人人有权享有体面的生活水平。《儿童权利公约》（第27条）要求各国确保儿童不会因缺乏体面住所而与其父母分离。联合国委员会一再强调，住房必须是安全的、可居住的、负担得起的且可及的，并特别关注最弱势群体。
- 在荷兰获得法律救济
尽管《临时保护指令》(TPD) 没有包含单独的投诉程序，但《欧盟基本权利宪章》第47条保证了获得有效法律救济的权利。在荷兰，认为其接待条件不符合体面住所标准的乌克兰人，可以向市政府提出异议，随后向行政法院提起上诉。他们还可以申请临时救济 (vovo)，以强制要求立即改善或中止某项决定。这既适用于接待的终止或拒绝，也适用于现有接待点中非人道的条件。
- 结论与建议
欧洲法律和判例明确表明，享有体面住所的权利不是一种随意的承诺，而是一项必须保障人类尊严的硬性义务。荷兰不得将接待设施长期维持在过度拥挤、不卫生或不安全的状态。必须关注隐私、安全、卫生，并根据儿童、老人和残疾人的需求进行调整。用于替代接待的经济补助必须足以实际租到住所。
对于在荷兰的乌克兰人来说，这意味着他们不必接受在帐篷、体育馆或缺乏隐私且没有未来前景的紧急避难所中居住数月或数年。他们可以援引《宪章》、《欧洲人权公约》和欧洲判例来强制实现其获得人道接待的权利。法律专业人士、市政府和援助人员应认真对待这些标准，并将其转化为以人为尊严为核心的具体、可持续的解决方案。
