市场准入作为劳动力市场监管的工具
1. 引言
通过《劳动力派遣准入法》（Wtta），立法者选择了对荷兰劳动力派遣行业的监管进行根本性重组。过去，打击违规行为主要通过民事责任结构、财政保障和私人认证体系进行，而现在则选择了公法性质的准入体系。该法案预计于 2027 年 1 月 1 日生效，这不仅标志着一项新的法律义务，更是政府构建劳动力派遣市场方式的系统性变革。
新法的核心在于，未经准入许可的派遣方不得再提供劳动力。因此，市场准入将取决于事先的行政法决策。这意味着重心从事后的惩罚性执法转向事前的预防性监管。从这个意义上讲，该体系与金融业或博彩业等高度监管市场的许可制度相一致，即通过准入审查来维护市场诚信。
2. 准入体系的规范背景
实施报告强调，Wtta 旨在终结不法行为，特别是弱势外籍劳工所面临的工资过低、住房条件恶劣以及规避社会保障和税务义务的安排。立法者明确将准入制度定位为遏制“逐底竞争”（race to the bottom）的手段，旨在使市场竞争重新回归以质量而非价格为核心的轨道。
这种规范性投入具有法律意义。毕竟，准入制度是对经营自由和自由服务贸易的限制。此类限制只有在服务于合法目的且符合比例原则的情况下才是正当的。在此背景下，对劳动者保护、公平竞争和市场透明度的强调构成了新制度的合法性基础。
3. 作为市场监管者的荷兰借调市场管理局（Nederlandse Autoriteit Uitleenmarkt）
为执行 Wtta，荷兰社会事务与就业部内将设立一个新的服务部门：荷兰借调市场管理局（NAU）。NAU 负责就准入和豁免做出决定、指定检查机构、管理公共登记册以及分析市场信号。此外，它还将在该制度的运作方面发挥反思和咨询作用。
尽管 NAU 在形式上仍隶属于该部，但其定位为具有独立执行任务能力的权威机构。实施报告强调，独立性、专业性和可靠性至关重要，部分原因在于准入决定可能对借调方、劳动者和用工方产生深远影响。因此，NAU 实际上被打造为市场监管者：一个不仅评估个人申请，还监督整个行业诚信与发展的机构。
从法律角度看，准入和指定决定属于《荷兰行政法》（Algemene wet bestuursrecht，简称 Awb）意义上的行政决定（beschikkingen）。这意味着借调方可以提出异议和上诉，且 NAU 必须遵守一般行政法原则，包括审慎原则、说明理由原则和比例原则。鉴于准入的经济重要性，行政法院在未来几年内很可能会针对 NAU 的自由裁量权范围形成指导性判例。
4. 公私维度：检查机构
该制度的一个显著特点是私营检查机构的核心作用。原则上，由 NAU 指定的机构出具的检查报告是准入的前提条件。这些机构必须首先获得荷兰认证委员会（Raad voor Accreditatie）的认可，随后由 NAU 指定。
由此形成了一种分层结构，私营方在公法准入制度中发挥着至关重要的作用。因此，检查机构的质量和独立性将共同决定借调方的法律地位。与此同时，NAU 对最终决策保留其自身责任。NAU 在多大程度上可以偏离正面检查报告（例如基于额外信号）的问题，很可能会成为法律讨论的主题。
5. 行政规费融资与比例原则
NAU 通过成本补偿性质的行政规费（leges）进行融资。借调方需为准入或豁免程序支付费用，并在登记期间每年缴纳一笔费用。准入程序的费用在法律上最高限额为3,611欧元。
行政规费必须符合成本回收原则，并基于分摊至多年的预计执行成本进行核算。此外，还区分了启动阶段和结构性阶段。立法者还承诺就规费的计算和支出提供完全透明的信息。
这种融资体系在比例原则下引发了质疑。特别是对于小型出借方而言，财务门槛可能相当高。根据营业额进行企业规模差异化可以增强比例性，但这在法律上必须有充分的依据。可以预见，关于规费征收的行政诉讼也将随之产生。
6. 过渡法与临时性脆弱环节
Wtta 的一个特殊要素是过渡法。及时注册并在 2027 年 7 月 1 日之前提交申请的借调方，在建设阶段即使没有检查报告也可以继续进行借调。这意味着在初始阶段，公共登记册中可能包含尚未经过全面审查的借调方。
这种结构虽然务实，但在法律上并非没有冲突。一方面，它避免了因检查能力不足而导致的市场混乱。另一方面，如果申请随后被拒绝，可能会导致用工方的不确定性以及借调方的声誉受损。NAU 强调，在此阶段，市场信号可能具有重要权重，即使没有检查报告也可能导致拒绝或撤销准入。这凸显了审慎且透明地说明理由的重要性。
7. 治理与可执行性
实施报告提到了“门户审查”（Gateway review），结论是及时执行是可能的，但规划雄心勃勃且存在风险。特别是 ICT 系统的开发、人员配备以及及时指定足够的检查机构是关键因素。
规划预计于 2026 年底开放申请窗口，2027 年开始评估，并于 2028 年 1 月 1 日起正式强制执行准入义务。因此，该制度的实际运作要到 2028 年之后才会完全显现。最初几年将在很大程度上具有实验性质，实践经验将有助于指导进一步的政策制定。
8. 结论
Wtta 引入了一种根本性的劳动力市场监管新方法，将市场准入作为确保诚信和保护劳动者的主要工具。NAU 的成立标志着这一政策转向的制度化确立。借调行业因此受到了一种此前在程度上所缺失的公法市场监管。
该制度的法律意义将在很大程度上取决于 NAU 如何行使其自由裁量权、如何审慎处理信号和检查报告，以及财务负担的分配比例如何。未来几年将证明准入制度是否确实有助于终结非法经营行为，或者是否会出现新的规避策略。对于法律实务而言，无论如何都会开辟一个行政法、劳动法和市场法将深度交织的全新且充满活力的领域。
