1. 引言
自2022年3月4日《临时保护指令》（2001/55/EG；以下简称：RTB）针对乌克兰流离失所者生效以来，荷兰出现了一种特殊的混合局面。属于RTB适用范围的外国人在此合法居留，但只要临时保护持续有效，他们的庇护申请就不会被处理。这种做法引发了关于RTB、《程序指令》（2013/32/EU）以及《2000年外国人法》（Vw 2000，特别是第43a条）中国家规定之间关系的根本性问题。
本文将探讨当前的法律现状、相关判例法，以及荷兰国务委员会行政法庭（以下简称“法庭”）于 2025 年 4 月 2 日向欧盟法院 (HvJ EU) 提交的预先裁决问题。此外，还将讨论临时受保护人员（包括其中的条约难民）的法律地位。
2. 提交庇护申请：一项无实质性处理的程序性要求
尽管RTB本身并未规定必须提交庇护申请才能获得临时保护，但荷兰在实施时选择与国家庇护体系挂钩。向市政府申报并在个人记录数据库（BRP）中以代码46注册，被IND视为一项不完整的庇护申请。
在IND办事处预约并领取居留证明（贴纸或O文件）时，外国人必须签署一份M35H表格。此时，庇护申请被正式提交，但处理程序被暂停。
这种架构导致外国人虽根据《外国人法》（Vw）第8条f款或h款享有合法居留权，但并未对国际保护请求进行实质性评估。
3. 处理程序的暂停：自由裁量权还是义务？
RTB第17条第2款规定，如果庇护申请尚未处理，则必须在临时保护期结束后完成处理。这一规定已在《外国人法》（Vw）第43a条中实施。问题在于，成员国在临时保护期间是有权还是有义务暂停处理。
根据当前的执行实践（IND工作指令2025/6），乌克兰临时受保护人员的庇护申请仅在临时保护结束后才会被处理。荷兰借此行使了暂停处理的权力，但并无明确的法律义务。事实上，RTB第17条第2款似乎更多地表述为一种可能性而非强制性规定。
4. 外国人能否强制要求处理？
在文献和司法实践中，对于临时受保护人员是否有权要求及时作出决定存在分歧。一方面，国务秘书认为，由于《外国人法》（Vw）第43a条暂停了处理，因此在临时保护期间不存在决策期限。另一方面，根据《程序指令》的体系，有人主张其中规定的最长21个月的决策期限也适用于临时受保护人员，因为该群体并未被排除在指令的适用范围之外。
阿纳姆地方法院在2024年7月8日的判决（ECLI:NL:RBDHA:2024:10491）中裁定，暂停处理并不违反《程序指令》第31条第5款。法院认为，在临时保护期间作出决定是允许的，但并非强制。根据法院的观点，决策期限仅在临时保护结束后才开始计算。该裁决与哈勒姆（2022年7月1日，ECLI:NL:RBDHA:2022:11308）和格罗宁根（2023年3月21日，ECLI:NL:RBDHA:2023:3626）等地方法院此前的判决一致。
然而，也存在不同意见。例如，阿纳姆地方法院在2024年4月3日（ECLI:NL:RBDHA:2024:4613）认为，21个月的决策期限确实从提交庇护申请之日起开始计算，即使对于临时受保护人员也是如此。该案件目前正在向Afdeling提起上诉。
5. 2025年4月2日的预先裁决问题
Afdeling通过2025年4月2日的移送裁决（ECLI:NL:RVS:2025:1473）将这一问题的核心提交给了欧盟法院。Afdeling询问RTB第17条第2款是否确实赋予成员国暂停处理的权力，以及《程序指令》第31条的决策期限是否仅在临时保护结束后才开始或恢复计算。
这些问题的回答将决定未来的法律实践：如果确认荷兰的做法，将使当前的暂停行为合法化；而相反的解释则可能迫使政府在常规期限内处理数千份积压的乌克兰庇护申请。
6. 临时受保护人员的法律地位与法律确定性
处理程序的暂停对法律确定性产生了重大影响。临时受保护人员在法律的“前厅”中居住了多年，却不知道保护期结束后是否可以留下。此外，他们无法为申请永久居留许可或入籍积累相关的居留时间。只有在庇护申请获得正面结果后，临时保护期间才会被计入。
此外，临时保护对象中可能还包括难民公约（Vluchtelingenverdrag）下的难民及获得辅助性保护的人员，他们在临时保护期间无法主张《难民公约》及《资格指令》（2011/95/EU）赋予他们的特定权利。正如Karina Franssen在其博士论文《欧盟境内寻求庇护者的临时保护》中所指出的，这种国家层面的实施方式与欧盟庇护法的精神产生了冲突，因为欧盟庇护法旨在确保获得保护的有效途径。
7. 庇护申请获批后的生效日期
如果临时保护对象的庇护申请最终获得批准，其居留许可将追溯至在BRP（基础个人记录数据库）注册之日生效。这遵循了IND工作指令2025/6，该指令将代码46下的BRP注册视为庇护程序的开始日期。然而，这种追溯力仅是一种部分补救措施：它无法消除长达数年的不确定性，也限制了临时保护期间的法律地位。
8. 持有乌克兰临时居留许可的第三国国民
所谓的“选择性第三国国民”构成了一个特殊群体，他们的临时保护已于2023年终止。自2023年起，他们的庇护申请开始被受理。行政法庭（Afdeling）于2025年5月7日裁定（ECLI:NL:RVS:2025:1999），部长根据《外国人法》（Vw）第30c条第1款第a项将这些申请搁置处理是不当的，因为未回复信息请求不能作为将申请视为撤回的理由。
这一判例强调，即使在临时保护制度下，行政管理的一般原则和审慎决策原则也必须得到全面遵守。
9. 结论
针对乌克兰临时保护对象的庇护申请处理目前处于法律真空地带。荷兰选择全面暂停处理直至临时保护期结束之后，从行政角度看或许可以理解，但从欧盟法的角度来看，这引发了关于庇护权获取、法律确定性及平等对待等原则性问题。
欧洲法院对预先裁决问题的回答将具有指导意义：如果法院确认允许暂停处理，那么目前的做法将得以延续。反之，如果法院裁定《程序指令》应全面适用，那么IND将面临加速处理数千份庇护申请的压力。无论哪种情况，都需要明确临时保护与获得及时有效庇护程序这一基本权利之间的关系。
文献与来源
- 第2001/55/EG号指令（临时保护）
- 第2013/32/EU号指令（程序指令）
- 议会文件二院 2003/04, 29 031, 第3号及第5号
- IND工作指令2025/6 乌克兰与临时保护指令
- 阿纳姆地方法院 2024年7月8日, ECLI:NL:RBDHA:2024:10491
- 行政法庭 2025年4月2日, ECLI:NL:RVS:2025:1473
- Franssen, K. 欧盟境内寻求庇护者的临时保护 (博士论文, 奈梅亨, 2021)
我们感谢Julia Ilkiv慷慨提供其艺术作品作为本文的配图。她那细腻且富有情感张力的钢笔画为所讨论的主题增添了深度与思考。更多作品请访问 www.juliailkiv.com。
