1. Introducere
De la intrarea în vigoare a Directivei privind protecția temporară (2001/55/CE; denumită în continuare: RTB) în ceea ce privește persoanele strămutate din Ucraina la data de 4 martie 2022, în Țările de Jos a apărut o situație hibridă specială. Persoanele străine care se află în sfera de aplicare a RTB au drept de ședere legală, însă cererea lor de azil nu este examinată cât timp durează protecția temporară. Această practică ridică întrebări fundamentale cu privire la raportul dintre RTB, Directiva privind procedurile (2013/32/UE) și dispozițiile naționale ale Legii privind străinii din 2000 (Vw 2000), în special articolul 43a.
Acest articol analizează stadiul actual al situației juridice, jurisprudența relevantă și întrebările preliminare pe care Secția de contencios administrativ a Consiliului de Stat (denumită în continuare: «Secția») le-a adresat Curții de Justiție a Uniunii Europene (CJUE) la 2 aprilie 2025. În acest context, este abordată și poziția juridică a persoanelor cu protecție temporară – inclusiv a refugiaților care intră sub incidența tratatelor – dintre acestea.
2. Depunerea cererii de azil: o cerință formală fără examinare pe fond
Deși RTB nu are nicio obligație de a depune o cerere de azil pentru a obține protecție temporară, Țările de Jos au ales, la implementare, să se alinieze sistemului național de azil. Notificarea la primărie și înregistrarea în Registrul evidenței persoanelor (BRP) sub codul 46 sunt interpretate de IND (Serviciul Imigrație și Naturalizare) ca o cerere de azil incompletă.
În timpul programării la ghișeul IND, unde se eliberează dovada șederii (autocolantul sau documentul O), străinul trebuie să semneze un formular M35H. În acel moment, cererea de azil este depusă formal, însă examinarea este suspendată.
Această construcție juridică are ca rezultat faptul că străinul beneficiază de ședere legală în temeiul articolului 8, litera f sau h, din Vw, însă fără a avea loc o evaluare pe fond a cererii de protecție internațională.
3. Suspendarea examinării: o competență discreționară sau o obligație?
Articolul 17, alineatul (2) din RTB prevede că procesarea unei cereri de azil trebuie finalizată după expirarea perioadei de protecție temporară, în cazul în care procesarea nu a avut loc anterior. Această dispoziție a fost implementată în articolul 43a din Vw. Se pune întrebarea dacă statul membru are competența sau obligația de a suspenda procesarea pe durata protecției temporare.
Potrivit practicii actuale de punere în aplicare (Instrucțiunea de lucru IND 2025/6), cererea de azil a persoanelor cu protecție temporară din Ucraina este examinată numai după încetarea protecției temporare. Astfel, Țările de Jos valorifică competența de suspendare, însă fără o obligație legală explicită în acest sens. Articolul 17, alineatul al doilea, din RTB pare, în orice caz, să formuleze mai degrabă o posibilitate decât un imperativ.
4. Poate străinul să oblige autoritățile la soluționarea cererii?
În doctrină și în jurisprudență există opinii divergente cu privire la întrebarea dacă persoana cu protecție temporară poate obține o decizie în termen. Pe de o parte, secretarul de stat susține că, pe durata perioadei de protecție temporară, nu curge niciun termen de soluționare/luare a deciziei, deoarece articolul 43a din Vw suspendă examinarea. Pe de altă parte, din sistematica Directivei privind procedurile se susține că termenul maxim de luare a unei decizii de 21 de luni se aplică și persoanelor cu protecție temporară, deoarece acest grup nu este exclus din sfera de aplicare a directivei.
Tribunalul din Arnhem a decis în hotărârea sa din 8 iulie 2024 (ECLI:NL:RBDHA:2024:10491) că suspendarea nu contravine articolului 31 alineatul (5) din Directiva privind procedurile. Tribunalul a considerat că este permis să se decidă în timpul perioadei de protecție temporară, dar nu este obligatoriu. Potrivit tribunalului, termenul pentru luarea deciziei începe să curgă abia după încetarea/producerea expirării protecției temporare. Astfel, tribunalul se aliniază hotărârilor anterioare ale tribunalelor din Haarlem (1 iulie 2022, ECLI:NL:RBDHA:2022:11308) și Groningen (21 martie 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:3626).
Totuși, există și opinii divergente. De exemplu, Tribunalul din Arnhem a considerat la 3 aprilie 2024 (ECLI:NL:RBDHA:2024:4613) că termenul de decizie de 21 de luni începe să curgă de la data depunerii cererii de azil, inclusiv în cazul persoanelor cu protecție temporară. Acest caz se află în apel la Secția pentru contencios administrativ.
5. Întrebările preliminare din 2 aprilie 2025
Afdeling, prin decizia sa de trimitere din 2 aprilie 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:1473), a supus atenției CJUE esența acestei probleme. Aceasta întreabă dacă articolul 17, alineatul (2) din RTB oferă în mod efectiv statelor membre competența de a suspenda soluționarea și dacă termenele de luare a deciziei prevăzute la articolul 31 din Directiva privind procedurile încep să curgă sau se reiau numai după încheierea protecției temporare.
Răspunsul la aceste întrebări va fi determinant pentru practica juridică viitoare: o confirmare a liniei olandeze ar legitima suspendarea actuală, în timp ce o interpretare contrară ar putea obliga autoritățile să soluționeze, în termenul obișnuit, cele mii de cereri de azil ucrainene aflate în curs.
6. Situația juridică și securitatea juridică a persoanelor cu protecție temporară
Suspendarea examinării are consecințe semnificative asupra securității juridice. Persoana cu protecție temporară locuiește ani de zile într-un „prag” juridic, fără să știe dacă i se va permite să rămână după încetarea protecției. În plus, aceasta nu acumulează o perioadă de ședere relevantă pentru un permis de ședere pe durată nedeterminată sau pentru naturalizare. Abia în cazul unei decizii pozitive privind cererea de azil, perioada de protecție temporară este luată în calcul.
În plus, printre persoanele care beneficiază de protecție temporară se pot număra și refugiații în temeiul Convenției privind statutul refugiaților și persoanele care beneficiază de protecție subsidiară, care, pe durata perioadei de protecție temporară, nu pot invoca drepturile specifice care le revin în temeiul Convenției privind statutul refugiaților și al Directivei privind condițiile de acordare a protecției internaționale (2011/95/UE). Așa cum arată Karina Franssen în teza sa de doctorat Tijdelijke bescherming van asielzoekers in de EU, această transpunere națională conduce la tensiuni cu spiritul dreptului european în materia azilului, care are tocmai scopul de a garanta accesul efectiv la protecție.
7. Data intrării în vigoare la acordarea cererii de azil
În cazul în care cererea de azil a unei persoane cu protecție temporară este în cele din urmă admisă, permisul de ședere se acordă cu efect retroactiv până la data înregistrării în BRP. Aceasta rezultă din instrucțiunea de lucru IND 2025/6, în care înregistrarea în BRP sub codul 46 este considerată data de începere a procedurii de azil. Cu toate acestea, acest efect retroactiv reprezintă doar un remediu parțial: nu previne anii de incertitudine și limitează poziția juridică pe durata protecției temporare.
8. Cetățeni ai țărilor terțe cu un permis de ședere ucrainean temporar
Un grup special îl constituie așa-numiții resortisanți facultativi ai țărilor terțe, a căror protecție temporară a încetat în 2023. Cererile lor de azil sunt soluționate începând cu anul 2023. Afdeling a hotărât la 7 mai 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:1999) că ministrul a considerat în mod greșit aceste cereri ca fiind inadmisibile, în temeiul articolului 30c alineatul 1 litera a din Vw, întrucât faptul că o cerere de furnizare de informații nu a fost răspunsă nu poate constitui un temei pentru a considera cererea ca fiind retrasă.
Această jurisprudență subliniază că, și în cadrul regimului de protecție temporară, principiile generale ale bunei administrări și ale luării deciziilor cu diligența cuvenită se aplică pe deplin, fără excepție.
9. Concluzie
Tratarea cererilor de azil ale persoanelor aflate sub protecție temporară din Ucraina se află într-un vid juridic. Opțiunea olandeză de suspendare completă până la încetarea protecției temporare pare administrativ justificată, însă ridică întrebări de principiu privind accesul la dreptul de azil, securitatea juridică și tratamentul egal în cadrul dreptului Uniunii Europene.
Răspunsurile la întrebările preliminare adresate Curții de Justiție vor fi orientative: dacă instanța confirmă că suspendarea este permisă, practica actuală va fi consolidată. Dacă, dimpotrivă, Curtea decide că Directiva privind procedura se aplică integral, IND va trebui să se confrunte cu necesitatea de a trata cu celeritate mii de cereri de azil. În ambele scenarii, va trebui să devină clar modul în care protecția temporară se raportează la dreptul fundamental la o procedură de azil oportuna și eficientă.
Literatură și surse
- Directiva 2001/55/CE (Protecție temporară)
- Directiva 2013/32/UE (Directiva privind procedurile)
- Documente parlamentare (Kamerstukken) II 2003/04, 29 031, nr. 3 și 5
- Instrucțiunea de lucru IND 2025/6 Ucraina și Directiva privind protecția temporară
- Rb. Arnhem 8 iulie 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:10491
- Afdeling 2 aprilie 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1473
- Franssen, K. Tijdelijke bescherming van asielzoekers in de EU (disertație, Nijmegen, 2021)
Îi mulțumim Juliei Ilkiv pentru punerea cu generozitate la dispoziție a operei sale de artă pentru a însoți acest articol. Desenul ei în peniță, rafinat și emoționant, adaugă profunzime și reflecție subiectului discutat. Mai multe lucrări ale sale pot fi găsite pe www.juliailkiv.com.
