1. Ievads
Kopš Pagaidu aizsardzības direktīvas (2001/55/EK; turpmāk – PAD) stāšanās spēkā attiecībā uz pārvietotām personām no Ukrainas 2022. gada 4. martā, Nīderlandē ir izveidojusies īpaša hibrīda situācija. Ārzemnieki, uz kuriem attiecas PAD, šeit uzturas likumīgi, tomēr viņu patvēruma pieteikumi netiek izskatīti tik ilgi, kamēr turpinās pagaidu aizsardzība. Šī prakse rada fundamentālus jautājumus par attiecībām starp PAD, Procedūras direktīvu (2013/32/ES) un Nīderlandes 2000. gada Ārvalstnieku likuma (Vw 2000) nacionālajiem noteikumiem, jo īpaši 43a. pantu.
Šajā rakstā aplūkots aktuālais tiesiskais stāvoklis, attiecīgā judikatūra un prejudiciālie jautājumi, kurus Valsts padomes Administratīvās tiesvedības nodaļa (turpmāk: Nodaļa) 2025. gada 2. aprīlī uzdeva Eiropas Savienības Tiesai (EST). Vienlaikus tiek aplūkots arī pagaidu aizsardzību saņēmušo personu tiesiskais stāvoklis — tostarp līgumā paredzēto bēgļu statuss tajā ietilpjošo personu vidū.
2. Patvēruma pieteikuma iesniegšana: formāla prasība bez materiāltiesiskas izskatīšanas
Lai gan pati RTB neparedz pienākumu iesniegt patvēruma pieteikumu, lai iegūtu pagaidu aizsardzību, Nīderlande īstenošanas gaitā ir izvēlējusies pievienoties nacionālajai patvēruma sistēmai. Paziņojumu pašvaldībai un reģistrāciju Iedzīvotāju bāzes reģistrā (BRP) ar kodu 46 IND (Imigrācijas un naturalizācijas dienests) interpretē kā nepilnīgu patvēruma pieteikumu.
Tikšanās laikā IND birojā, kur tiek izsniegts uzturēšanās apliecinājums (uzlīme vai O-dokuments), ārzemniekam ir jāparaksta M35H veidlapa. Tajā brīdī patvēruma pieteikums tiek formāli iesniegts, taču tā izskatīšana tiek apturēta.
Šāda konstrukcija noved pie tā, ka ārzemnieks bauda likumīgu uzturēšanos saskaņā ar Vw 8. panta f) vai h) apakšpunktu, taču bez starptautiskās aizsardzības pieprasījuma materiāltiesiskas izvērtēšanas.
3. Izskatīšanas apturēšana: diskrecionāra pilnvara vai pienākums?
17. panta otrā daļa (RTB) nosaka, ka patvēruma pieteikuma izskatīšana ir jāpabeidz pēc pagaidu aizsardzības perioda beigām, ja tā izskatīšana nav notikusi agrāk. Šis noteikums ir īstenots Vw 43a. pantā. Rodas jautājums, vai dalībvalsts ir pilnvarota vai tai ir pienākums apturēt izskatīšanu pagaidu aizsardzības laikā.
Saskaņā ar pašreizējo īstenošanas praksi (IND-werkinstructie 2025/6) Ukrainas pagaidu aizsardzības saņēmēju patvēruma pieteikums tiek izskatīts tikai pēc pagaidu aizsardzības beigām. Tādējādi Nīderlande izmanto pilnvaras apturēt izskatīšanu, bet bez skaidra juridiska pienākuma to darīt. Visbeidzot, 17. panta 2. daļa RTB drīzāk šķiet formulēta kā iespēja, nevis pienākums.
4. Vai ārzemnieks var panākt, lai lietu izskata?
Literatūrā un judikatūrā pastāv viedokļu atšķirības par to, vai pagaidu aizsardzības saņēmējs var pieprasīt savlaicīgu lēmumu. No vienas puses, valsts sekretārs apgalvo, ka pagaidu aizsardzības periodā lēmuma pieņemšanas termiņš netek, jo Vw 43a pants aptur izskatīšanu. No otras puses, balstoties uz Procedūras direktīvas sistēmu, tiek aizstāvēts viedoklis, ka tajā noteiktais maksimālais 21 mēneša lēmuma pieņemšanas termiņš attiecas arī uz pagaidu aizsardzības saņēmējiem, jo šī grupa nav izslēgta no direktīvas darbības jomas.
Arnhemas tiesa savā 2024. gada 8. jūlija spriedumā (ECLI:NL:RBDHA:2024:10491) nosprieda, ka apturēšana nav pretrunā ar Procedūras direktīvas 31. panta 5. punktu. Tiesa atzina, ka ir pieļaujams pieņemt lēmumu pagaidu aizsardzības periodā, bet tas nav pienākums. Tiesas ieskatā lēmuma pieņemšanas termiņš sāk tecēt tikai pēc pagaidu aizsardzības beigām. Tādējādi tiesa pievienojas iepriekšējiem spriedumiem, tostarp Hārlemas tiesas (2022. gada 1. jūlijs, ECLI:NL:RBDHA:2022:11308) un Groningenas tiesas (2023. gada 21. marts, ECLI:NL:RBDHA:2023:3626) spriedumiem.
Tomēr pastāv arī atšķirīgi viedokļi. Piemēram, Arnhemas tiesa 2024. gada 3. aprīlī (ECLI:NL:RBDHA:2024:4613) apsvēra, ka 21 mēneša lēmuma pieņemšanas termiņš tomēr sāk tecēt no patvēruma pieteikuma iesniegšanas datuma, arī pagaidu aizsardzības saņēmējiem. Šī lieta ir izskatīšanā apelācijas procesā Nodaļā.
5. 2025. gada 2. aprīļa prejudiciālie jautājumi
Nodaļa ar savu 2025. gada 2. aprīļa lēmumu par lietas nodošanu (ECLI:NL:RVS:2025:1473) ir nodevusi Eiropas Savienības Tiesai šīs problēmas būtību. Tā jautā, vai Direktīvas RTB 17. panta otrā daļa patiešām dalībvalstīm piešķir pilnvaras apturēt izskatīšanu, un vai 31. panta Lēmuma pieņemšanas termiņi, kas paredzēti Procedūras direktīvā, sāk tecēt vai atsākas pēc pagaidu aizsardzības termiņa beigām.
Atbildes uz šiem jautājumiem būs izšķirošas turpmākajai tiesu praksei: apstiprinoša atbilde uz Nīderlandes nostāju leģitimizētu pašreizējo apturēšanu, savukārt pretēja interpretācija varētu likt valdībai izskatīt tūkstošiem notiekošo Ukrainas patvēruma pieteikumu vēlreiz noteiktajā parastajā termiņā.
6. Pagaidu aizsardzības saņēmēju tiesiskais stāvoklis un tiesiskā noteiktība
Izskatīšanas apturēšanai ir būtiskas sekas uz tiesisko noteiktību. Pagaidu aizsardzības saņēmējs gadiem ilgi uzturas juridiskā priekštelpā, nezinot, vai pēc aizsardzības beigām viņš drīkstēs palikt. Turklāt viņš neuzkrāj būtisku uzturēšanās laiku pastāvīgās uzturēšanās atļaujas saņemšanai vai naturalizācijai. Tikai pēc pozitīva lēmuma par patvēruma pieteikumu pagaidu aizsardzības periods tiek ieskaitīts.
Turklāt pagaidu aizsardzības saņēmēju vidū var būt arī bēgļi, uz kuriem attiecas Konvencija, un personas, kurām ir piešķirta papildu (subsidiārā) aizsardzība, bet kuras pagaidu aizsardzības periodā nevar izmantot tās īpašās tiesības, kuras tām pienākas saskaņā ar Bēgļu konvenciju un Kvalifikācijas direktīvu (2011/95/ES). Kā Karina Fransena norāda savā doktora darbā Tijdelijke bescherming van asielzoekers in de EU, šāda valsts līmeņa īstenošana rada spriedzi ar Eiropas patvēruma tiesību garu, kas tieši ir vērsts uz efektīvas piekļuves nodrošināšanu aizsardzībai.
7. Spēkā stāšanās datums pēc patvēruma pieteikuma apstiprināšanas
Ja pagaidu aizsardzības saņēmēja patvēruma pieteikums galu galā tiek apstiprināts, uzturēšanās atļauja tiek piešķirta ar atpakaļejošu spēku no reģistrācijas datuma BRP. Tas izriet no IND darba instrukcijas 2025/6, kurā BRP reģistrācija ar kodu 46 tiek uzskatīta par patvēruma procedūras sākuma datumu. Tomēr šis atpakaļejošais spēks ir tikai daļējs risinājums: tas novērš ne gadu desmitiem ilgu nenoteiktību un ierobežo tiesisko statusu pagaidu aizsardzības laikā.
8. Trešo valstu valstspiederīgie ar pagaidu Ukrainas uzturēšanās atļauju
Īpašu grupu veido tā sauktie fakultatīvie trešo valstu pilsoņi, kuru pagaidu aizsardzība tika izbeigta 2023. gadā. Viņu patvēruma pieteikumus kopš 2023. gada izskata. 2025. gada 7. maijā Nodaļa (Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State) (ECLI:NL:RVS:2025:1999) nosprieda, ka ministrs šos pieteikumus nepamatoti bija atstājis bez izskatīšanas, pamatojoties uz Vw 30.c panta 1. daļas a punktu, jo informācijas pieprasījuma neizpilde nevar būt pamats tam, lai pieteikumu uzskatītu par atsauktu.
Šī judikatūra uzsver, ka arī pagaidu aizsardzības režīmā pilnībā ir piemērojami vispārējie labas pārvaldības un rūpīgas lēmumu pieņemšanas principi.
9. Secinājums
Pagaidu aizsardzības saņēmēju no Ukrainas patvēruma pieteikumu izskatīšana atrodas juridiskā nekurienē. Nīderlandes izvēle pilnībā apturēt šo procesu līdz pagaidu aizsardzības termiņa beigām šķiet administratīvi saprotama, taču tā rada principiālus jautājumus par piekļuvi patvēruma tiesībām, tiesisko drošību un vienlīdzīgu attieksmi ES tiesību ietvaros.
Eiropas Savienības Tiesas sniegtās atbildes uz prejudiciālajiem jautājumiem būs noteicošās: ja Tiesa apstiprinās, ka apturēšana ir pieļaujama, pašreizējā prakse tiks nostiprināta. Savukārt, ja Tiesa lems, ka Procedūras direktīva ir piemērojama pilnā apmērā, IND saskarsies ar nepieciešamību paātrināti izskatīt tūkstošiem patvēruma pieteikumu. Abos scenārijos būs jānoskaidro, kā pagaidu aizsardzība korelē ar fundamentālajām tiesībām uz savlaicīgu un efektīvu patvēruma procedūru.
Literatūra un avoti
- Direktīva 2001/55/EK (Pagaidu aizsardzība)
- Direktīva 2013/32/ES (Procedūras direktīva)
- Parlamenta dokumenti II 2003/04, 29 031, Nr. 3 un 5
- IND darba norādījums 2025/6 Ukraina un Pagaidu aizsardzības direktīva
- Arnhemas rajona tiesa 2024. gada 8. jūlijā, ECLI:NL:RBDHA:2024:10491
- Nodaļa 2025. gada 2. aprīlis, ECLI:NL:RVS:2025:1473
- Franssen, K. Tijdelijke bescherming van asielzoekers in de EU (disertācija, Nijmegen, 2021)
Mēs pateicamies Jūlijai Ilkiv par dāsno iespēju izmantot viņas mākslas darbu šī raksta ilustrēšanai. Viņas izsmalcinātais un emocionāli aizkustinošais zīmējums piešķir dziļumu un pārdomas apskatāmajai tēmai. Plašāk ar viņas darbiem var iepazīties vietnē www.juliailkiv.com.
