1. Įvadas
Nuo 2022 m. kovo 4 d., kai Nyderlanduose įsigaliojo Laikinosios apsaugos direktyva (2001/55/EB; toliau – RTB) dėl perkeltųjų asmenų iš Ukrainos, Nyderlanduose susiklostė ypatinga hibridinė situacija. Užsieniečiai, kuriems taikoma RTB, čia gyvena teisėtai, tačiau jų prieglobsčio prašymai nėra nagrinėjami tol, kol tęsiasi laikinoji apsauga. Ši praktika kelia fundamentalių klausimų dėl RTB, Procedūrų direktyvos (2013/32/ES) ir nacionalinių 2000 m. Užsieniečių įstatymo (Vw 2000) nuostatų, visų pirma 43a straipsnio, tarpusavio santykio.
Šiame straipsnyje aptariama dabartinė teisinė padėtis, aktuali teismų praktika ir prejudiciniai klausimai, kuriuos Nyderlandų Valstybės Tarybos administracinių bylų skyrius (toliau: Skyrius) 2025 m. balandžio 2 d. pateikė ES Teisingumo Teismui (ESTT). Taip pat nagrinėjama laikinąją apsaugą turinčių asmenų teisinė padėtis — įskaitant tarp jų esančius pabėgėlius pagal Konvenciją.
2. Prieglobsčio prašymo pateikimas: formalus reikalavimas be materialinio nagrinėjimo
Nors RTB pats savaime nenustato prievolės pateikti prieglobsčio prašymą laikinajai apsaugai gauti, Nyderlandai įgyvendindami šią direktyvą pasirinko prisijungti prie nacionalinės prieglobsčio sistemos. Pranešimas savivaldybei ir registracija Gyventojų pagrindų registre (BRP) kodu 46 IND yra suprantami kaip neišsamus prieglobsčio prašymas.
Susitikimo IND skyriuje metu, kai išduodamas buvimo įrodymas (lipdukas arba O dokumentas), užsienietis privalo pasirašyti M35H formą. Tuo metu prieglobsčio prašymas yra formaliai pateikiamas, tačiau jo nagrinėjimas yra sustabdomas.
Dėl šios konstrukcijos užsienietis įgyja teisėtą buvimą remdamasis Vw 8 straipsnio f arba h punktais, tačiau prašymo dėl tarptautinės apsaugos materialinis vertinimas neatliekamas.
3. Nagrinėjimo sustabdymas: diskrecinė teisė ar prievolė?
RTB 17 straipsnio 2 dalis nustato, kad prieglobsčio prašymo nagrinėjimas turi būti baigtas pasibaigus laikinosios apsaugos laikotarpiui, jei nagrinėjimas nebuvo atliktas anksčiau. Ši nuostata įgyvendinta Vw 43a straipsnyje. Kyla klausimas, ar valstybė narė turi įgaliojimus, ar privalo sustabdyti nagrinėjimą laikinosios apsaugos metu.
Pagal dabartinę vykdymo praktiką (IND darbo instrukcija 2025/6), laikinąją apsaugą turinčių iš Ukrainos asmenų prieglobsčio prašymai nagrinėjami tik pasibaigus laikinosios apsaugos laikotarpiui. Taip Nyderlandai naudojasi teise sustabdyti nagrinėjimą, tačiau nenumatant aiškios įstatyminės pareigos tai daryti. Juk 17 straipsnio 2 dalis RTB veikiau atrodo kaip galimybė, o ne įpareigojimas.
4. Ar užsienietis gali reikalauti, kad būtų nagrinėjama?
Literatūroje ir teismų praktikoje nesutariama, ar laikinąją apsaugą turintys asmenys gali remtis teise į laiku priimamą sprendimą. Viena vertus, valstybės sekretorius teigia, kad laikinosios apsaugos laikotarpiu sprendimo priėmimo terminas nesikaupia, nes Vw 43a straipsnis sustabdo nagrinėjimą. Kita vertus, remiantis Procedūrų direktyvos sistema teigiama, kad joje nustatytas maksimalus 21 mėnesio sprendimo priėmimo terminas taikomas ir laikinąją apsaugą turintiems asmenims, nes ši grupė nėra pašalinta iš direktyvos taikymo srities.
Arnhemo teismas 2024 m. liepos 8 d. sprendime (ECLI:NL:RBDHA:2024:10491) nusprendė, kad sustabdymas neprieštarauja Procedūrų direktyvos 31 straipsnio 5 daliai. Teismas laikė, kad leidžiama spręsti laikinosios apsaugos laikotarpiu, bet tai nėra privaloma. Pasak teismo, sprendimo priėmimo terminas pradedamas skaičiuoti tik pasibaigus laikinosios apsaugos laikotarpiui. Taip teismas remiasi ankstesniais, be kita ko, Haarlemo (2022 m. liepos 1 d., ECLI:NL:RBDHA:2022:11308) ir Groningeno (2023 m. kovo 21 d., ECLI:NL:RBDHA:2023:3626) teismų sprendimais.
Vis dėlto esama ir kitokių nuomonių. Pavyzdžiui, 2024 m. balandžio 3 d. (ECLI:NL:RBDHA:2024:4613) svarstė, kad 21 mėnesio sprendimo priėmimo terminas visgi pradedamas skaičiuoti nuo prieglobsčio prašymo pateikimo datos, net ir laikinąją apsaugą turintiems asmenims. Ši byla nagrinėjama apeliacine tvarka Valstybės Tarybos skyriuje.
5. 2025 m. balandžio 2 d. prejudiciniai klausimai
Kolegija savo 2025 m. balandžio 2 d. kreipimosi nutartimi (ECLI:NL:RVS:2025:1473) pateikė šios problemos esmę ES Teisingumo Teismui. Ji klausia, ar RTB 17 straipsnio 2 dalis iš tikrųjų suteikia valstybėms narėms įgaliojimus sustabdyti bylos nagrinėjimą, ir ar Procedūrų direktyvos 31 straipsnyje nustatyti sprendimo priėmimo terminai pradedami skaičiuoti arba atnaujinami pasibaigus laikinosios apsaugos laikotarpiui.
Atsakymai į šiuos klausimus bus lemiami tolesnei teisinei praktikai: Nyderlandų pozicijos patvirtinimas įteisintų dabartinį sustabdymą, o priešingas aiškinimas galėtų įpareigoti vyriausybę išnagrinėti tūkstančius laukiančių ukrainiečių prieglobsčio prašymų per įprastą terminą.
6. Teisinė padėtis ir laikinąją apsaugą turinčių asmenų teisinis tikrumas
Nagrinėjimo sustabdymas turi didelių pasekmių teisiniam tikrumui. Laikinąją apsaugą turintis asmuo daugelį metų gyvena teisiniame „prieškambaryje“, nežinodamas, ar jam bus leista pasilikti pasibaigus apsaugos laikotarpiui. Be to, jis nesukaupia reikiamo buvimo laiko nuolatiniam leidimui gyventi ar natūralizacijai. Tik gavus teigiamą sprendimą dėl prieglobsčio prašymo, laikinosios apsaugos laikotarpis įskaitomas.
Be to, tarp laikiną apsaugą gaunančių asmenų gali būti pabėgėlių pagal konvenciją ir papildomos (subsidiarios) apsaugos gavėjų, kurie laikinosios apsaugos laikotarpiu negali pasinaudoti specialiomis teisėmis, jiems suteikiamomis pagal Pabėgėlių konvenciją ir Kvalifikavimo direktyvą (2011/95/ES). Kaip savo disertacijoje Tijdelijke bescherming van asielzoekers in de EU (Laikinoji prieglobsčio prašytojų apsauga ES) pažymi Karina Franssen, toks nacionalinis įgyvendinimas sukelia įtampą su Europos prieglobsčio teisės dvasia, kuria siekiama užtikrinti veiksmingą galimybę gauti apsaugą.
7. Įsigaliojimo data patenkinus prieglobsčio prašymą
Jei laikinojoje apsaugoje esantis asmuo galiausiai gauna prieglobstį, leidimas gyventi išduodamas su galiojimu atgaline data iki BRP įregistravimo dienos. Tai išplaukia iš IND darbo instrukcijos 2025/6, kurioje BRP įregistravimas pagal kodą 46 laikomas prieglobsčio procedūros pradžios data. Tačiau šis galiojimas atgaline data yra tik iš dalies: jis nepašalina kelerius metus trunkančio netikrumo ir riboja teisinę padėtį laikinosios apsaugos metu.
8. Trečiųjų šalių piliečiai su laikinu Ukrainos leidimu gyventi
Ypatingą grupę sudaro vadinamieji fakultatyvūs trečiųjų šalių piliečiai, kurių laikinoji apsauga 2023 m. buvo nutraukta. Jų prieglobsčio prašymai nuo 2023 m. yra nagrinėjami. Afdeling (Valstybės tarybos Administracinių bylų skyrius) 2025 m. gegužės 7 d. nusprendė (ECLI:NL:RVS:2025:1999), kad ministras nepagrįstai paliko šiuos prašymus nenagrinėtus, remdamasis Vw 30c straipsnio 1 dalies a punktu, nes informacijos užklausos neatsakymas negali būti pagrindas prašymą laikyti atsiimtu.
Ši jurisprudencija pabrėžia, kad net ir laikinosios apsaugos režimo metu bendrieji gero administravimo ir rūpestingo sprendimų priėmimo principai galioja be išimčių.
9. Išvada
Prieglobsčio prašymų, kuriuos teikia Ukrainos laikinosios apsaugos gavėjai, nagrinėjimas yra teisiniame „niekieno žemėje“. Nyderlandų sprendimas visiškai sustabdyti nagrinėjimą iki laikinosios apsaugos pabaigos atrodo administraciškai suprantamas, tačiau kelia principinių klausimų dėl galimybės pasinaudoti prieglobsčio teise, teisinio saugumo ir vienodo požiūrio pagal ES teisę.
Europos Sąjungos Teisingumo Teismo atsakymas į prejudicinius klausimus bus orientacinis: jei Teismas patvirtins, kad sustabdymas yra leistinas, bus patvirtinta dabartinė praktika. Jei, priešingai, Teismas nuspręs, kad Procedūrų direktyva taikoma nedarant išimčių, IND susidurs su būtinybe tūkstančius prieglobsčio prašymų nagrinėti paspartintai. Bet kuriuo atveju turės būti aišku, kaip laikinoji apsauga siejasi su pagrindine teise į laiku ir veiksmingą prieglobsčio procedūrą.
Literatūra ir šaltiniai
- Direktyva 2001/55/EB (Laikinoji apsauga)
- Direktyva 2013/32/ES (Procesinė direktyva)
- Kamerstukken II 2003/04, 29 031, Nr. 3 ir 5
- IND darbo nurodymas 2025/6 Ukraina ir Laikinosios apsaugos direktyva
- Rb. Arnhem 2024 m. liepos 8 d., ECLI:NL:RBDHA:2024:10491
- Afdeling 2025 m. balandžio 2 d., ECLI:NL:RVS:2025:1473
- Franssen, K. Tijdelijke bescherming van asielzoekers in de EU (disertacija, Nijmejenas, 2021)
Dėkojame Julia Ilkiv už dosniai suteiktą meno kūrinį šiam straipsniui iliustruoti. Jos rafinuotas ir emociškai paveikus piešinys suteikia gylio ir apmąstymų aptariama tema. Daugiau jos darbų galite rasti www.juliailkiv.com.
