यूक्रेन से अस्थायी रूप से संरक्षित व्यक्तियों के शरण आवेदनों का निपटान: कानूनी निश्चितता और प्रशासनिक स्थगन के बीच

1. परिचय

4 मार्च 2022 को यूक्रेन से विस्थापित व्यक्तियों के संबंध में अस्थायी सुरक्षा निर्देश (Richtlijn Tijdelijke Bescherming; 2001/55/EG) (आगे: RTB) के लागू होने के बाद से, नीदरलैंड में एक विशेष संकर स्थिति उत्पन्न हुई है। जो विदेशी नागरिक RTB के दायरे में आते हैं, वे यहाँ विधिवत रूप से निवास करते हैं, लेकिन जब तक अस्थायी सुरक्षा जारी रहती है, उनके शरण आवेदनों पर विचार नहीं किया जाता। यह व्यवहार RTB, प्रक्रिया निर्देश (Procedurerichtlijn 2013/32/EU), और Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) के राष्ट्रीय प्रावधानों—विशेष रूप से अनुच्छेद 43a—के आपसी संबंध के बारे में मूलभूत प्रश्न उठाता है।

इस लेख में वर्तमान कानूनी स्थिति, प्रासंगिक न्यायशास्त्र और उन पूर्वनिर्णय (prejudiciële) प्रश्नों पर चर्चा की गई है जिन्हें Raad van State (राज्य परिषद) के प्रशासनिक कानून प्रभाग (इसके बाद: Afdeling) ने 2 अप्रैल 2025 को यूरोपीय संघ के न्यायालय (HvJ EU) के समक्ष प्रस्तुत किया है। इसमें अस्थायी रूप से संरक्षित व्यक्तियों—जिसमें संधि शरणार्थी भी शामिल हैं—की विधिक स्थिति पर भी विचार किया गया है।

2. शरण आवेदन प्रस्तुत करना: बिना भौतिक निपटान के एक औपचारिक आवश्यकता

हालाँकि RTB स्वयं अस्थायी संरक्षण प्राप्त करने हेतु शरण अनुरोध प्रस्तुत करने की कोई बाध्यता नहीं जानता, फिर भी नीदरलैंड ने कार्यान्वयन के दौरान राष्ट्रीय शरण प्रणाली से जुड़ने को चुना है। नगर पालिका में रिपोर्टिंग और Basisregistratie Personen (BRP) में कोड 46 के अंतर्गत पंजीकरण को IND द्वारा अधूरा शरण आवेदन माना जाता है।
IND काउंटर पर नियुक्ति के दौरान, जहाँ निवास का प्रमाण (स्टिकर या O-दस्तावेज़) प्रदान किया जाता है, विदेशी नागरिक को M35H-फॉर्म पर हस्ताक्षर करने होते हैं। उसी क्षण शरण आवेदन औपचारिक रूप से प्रस्तुत किया जाता है, लेकिन उसका प्रसंस्करण स्थगित कर दिया जाता है।

यह संरचना इस ओर ले जाती है कि विदेशी नागरिक को Vw के अनुच्छेद 8, उप-खंड f या h के आधार पर कानूनी निवास प्राप्त होता है, लेकिन अंतरराष्ट्रीय सुरक्षा के अनुरोध का भौतिक मूल्यांकन नहीं होता है।

3. उपचार का स्थगन: एक विवेकाधीन अधिकार या दायित्व?

RTB के अनुच्छेद 17, दूसरे पैराग्राफ में यह निर्धारित है कि यदि शरण आवेदन का निपटान पहले नहीं हुआ है, तो अस्थायी सुरक्षा की अवधि समाप्त होने के बाद इसकी प्रक्रिया पूरी की जानी चाहिए। इस प्रावधान को Vw के अनुच्छेद 43a में लागू किया गया है। प्रश्न यह उठता है कि क्या सदस्य राज्य अस्थायी सुरक्षा के दौरान इस प्रक्रिया को स्थगित करने के लिए अधिकृत है या बाध्य है।

वर्तमान कार्यान्वयन अभ्यास (IND-कार्य निर्देश 2025/6) के अनुसार, यूक्रेन से अस्थायी रूप से संरक्षित व्यक्तियों के शरण आवेदन अस्थायी सुरक्षा समाप्त होने के बाद ही संसाधित किए जाते हैं। इस प्रकार, नीदरलैंड स्थगन (opschorting) की शक्ति का उपयोग करता है, लेकिन इसके लिए कोई स्पष्ट विधिक दायित्व नहीं है। वास्तव में, RTB का अनुच्छेद 17, दूसरा उपबंध एक आदेश के बजाय एक विकल्प अधिक प्रतीत होता है।

4. क्या विदेशी नागरिक निपटान को लागू करवा सकता है?

साहित्य और न्यायशास्त्र में इस प्रश्न पर मतभेद है कि क्या अस्थायी रूप से संरक्षित दावा (asspraak) समय पर निर्णय का अधिकार उत्पन्न कर सकता है। एक ओर, राज्य सचिव का तर्क है कि अस्थायी सुरक्षा की अवधि के दौरान कोई निर्णय-समयसीमा नहीं चलती, क्योंकि Vw के अनुच्छेद 43a के कारण प्रक्रिया/विचार को स्थगित (opschorten) किया जाता है। दूसरी ओर, प्रक्रिया निर्देश की प्रणाली से यह तर्क दिया जाता है कि उसमें निर्धारित 21 महीनों की अधिकतम निर्णय अवधि अस्थायी रूप से संरक्षित व्यक्तियों पर भी लागू होती है, क्योंकि यह समूह निर्देश के दायरे से बाहर नहीं किया गया है।

Rechtbank Arnhem ने अपने 8 जुलाई 2024 के निर्णय (ECLI:NL:RBDHA:2024:10491) में यह माना कि अस्थायी रोक (opschorting) प्रक्रिया निर्देश के अनुच्छेद 31, पैराग्राफ 5 के विरुद्ध नहीं है। अदालत ने अस्थायी सुरक्षा की अवधि के दौरान निर्णय लेने को अनुमेय माना, लेकिन यह बाध्यकारी नहीं है। अदालत के अनुसार, निर्णय अवधि अस्थायी सुरक्षा की अवधि समाप्त होने के बाद ही शुरू होती है। इस प्रकार, अदालत Haarlem (1 जुलाई 2022, ECLI:NL:RBDHA:2022:11308) और Groningen (21 मार्च 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:3626) की अदालतों के पूर्ववर्ती निर्णयों से सहमत है।

फिर भी, अलग मत भी मौजूद हैं। उदाहरण के लिए, Rechtbank Arnhem ने 3 अप्रैल 2024 (ECLI:NL:RBDHA:2024:4613) को यह माना कि 21 महीने की निर्णय अवधि शरण-आवेदन की तारीख से ही शुरू होती है, यहाँ तक कि अस्थायी संरक्षण पाने वाले व्यक्तियों के मामले में भी। यह मामला Afdeling में अपील के अधीन है।

5. 2 अप्रैल 2025 के पूर्व-न्यायिक प्रश्न

Afdeling ने अपने 2 अप्रैल 2025 के संदर्भ निर्णय (ECLI:NL:RVS:2025:1473) के साथ इस समस्या के मूल को HvJ EU के समक्ष रखा है। वह पूछती है कि क्या RTB के अनुच्छेद 17, दूसरा पैराग्राफ, वास्तव में सदस्य राज्यों को उपचार/निर्णय-प्रक्रिया को स्थगित करने की शक्ति प्रदान करता है, और क्या प्रक्रिया निर्देश के अनुच्छेद 31 में उल्लिखित निर्णय अवधि, अस्थायी संरक्षण की समाप्ति के बाद ही शुरू होती है या फिर से शुरू होती है।
इन प्रश्नों का उत्तर भविष्य की विधिक प्रक्रिया के लिए निर्णायक होगा: यदि डच पंक्ति की पुष्टि होती है तो वर्तमान स्थगन को वैध ठहराया जाएगा, जबकि इसके विपरीत व्याख्या सरकार को हजारों लंबित यूक्रेनी शरण आवेदनों को सामान्य समय सीमा के भीतर फिर से निपटाने के लिए बाध्य कर सकती है।

6. अस्थायी रूप से संरक्षित व्यक्तियों की कानूनी स्थिति और कानूनी निश्चितता

कार्यवाही के स्थगन का कानूनी निश्चितता पर महत्वपूर्ण प्रभाव पड़ता है। अस्थायी रूप से संरक्षित व्यक्ति वर्षों तक एक कानूनी ‘प्रक्रिया-पूर्व चरण’ में रहता है, बिना यह जाने कि सुरक्षा अवधि समाप्त होने के बाद क्या वह रहना जारी रख सकेगा। इसके अलावा, वह अनिश्चित काल के लिए परमिट या प्राकृतिककरण के लिए कोई प्रासंगिक निवास अवधि नहीं बनाता। शरण आवेदन पर सकारात्मक निर्णय होने के बाद ही अस्थायी सुरक्षा की अवधि को गिना जाता है।

इसके अतिरिक्त, अस्थायी रूप से संरक्षित व्यक्तियों में ऐसे संधि-शरणार्थी (verdragsvluchtelingen) और सहायक/उप-संरक्षण (subsidiair beschermden) प्राप्त व्यक्ति भी शामिल हो सकते हैं, जो अस्थायी सुरक्षा की अवधि के दौरान उन विशिष्ट अधिकारों का दावा नहीं कर सकते जो उन्हें Vluchtelingenverdrag (शरणार्थी अभिसमय) और Kwalificatierichtlijn (2011/95/EU) के अंतर्गत प्राप्त होते हैं। जैसा कि Karina Franssen ने अपने शोध प्रबंध Tijdelijke bescherming van asielzoekers in de EU में बताया है, यह राष्ट्रीय कार्यान्वयन यूरोपीय शरण कानून की मंशा के साथ तनाव पैदा करता है, जिसका उद्देश्य प्रभावी रूप से संरक्षण तक पहुँच सुनिश्चित करना है।

7. शरण आवेदन स्वीकार होने पर प्रभावी तिथि

यदि अस्थायी संरक्षण (tijdelijk beschermd) वाले व्यक्ति के शरण आवेदन को अंततः स्वीकार कर लिया जाता है, तो निवास परमिट (verblijfsvergunning) BRP में पंजीकरण की तिथि से पूर्वव्यापी रूप से प्रदान किया जाता है। यह IND-werkinstructie 2025/6 के अनुसार है, जिसमें कोड 46 के तहत BRP पंजीकरण को शरण प्रक्रिया की प्रारंभिक तिथि माना जाता है। यह पूर्वव्यापी प्रभाव हालांकि केवल एक आंशिक उपाय है: यह वर्षों की अनिश्चितता को समाप्त नहीं करता और अस्थायी सुरक्षा के दौरान कानूनी स्थिति को सीमित करता है।

8. अस्थायी यूक्रेनी निवास परमिट वाले तीसरे देश के नागरिक

एक विशेष समूह तथाकथित वैकल्पिक तीसरे देश के नागरिक (derdelanders) हैं, जिनकी अस्थायी सुरक्षा 2023 में समाप्त हो गई थी। उनके शरण आवेदनों पर 2023 से विचार किया जा रहा है। Afdeling ने 7 मई 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:1999) को निर्णय में यह माना कि मंत्री ने Vw के अनुच्छेद 30c, अनुच्छेद 1, उप-खंड a के आधार पर इन आवेदनों को गलत ढंग से बिना विचार किए खारिज किया, क्योंकि सूचना अनुरोध का उत्तर न देना आवेदन को वापस लिया हुआ मानने का आधार नहीं हो सकता।

यह न्यायशास्त्र रेखांकित करता है कि अस्थायी सुरक्षा व्यवस्था के भीतर भी, उचित प्रशासन और सावधानीपूर्वक निर्णय लेने के सामान्य सिद्धांत पूरी तरह से लागू होते हैं।

9. निष्कर्ष

यूक्रेन से अस्थायी रूप से संरक्षित व्यक्तियों के शरण आवेदनों का निपटान एक कानूनी 'नो मैन्स लैंड' (कानूनी अनिश्चितता की स्थिति) में है। अस्थायी सुरक्षा समाप्त होने तक पूर्ण निलंबन का डच विकल्प प्रशासनिक रूप से समझ में आता है, लेकिन यह शरण कानून तक पहुंच, कानूनी निश्चितता और यूरोपीय संघ के कानून के भीतर समान व्यवहार के बारे में मौलिक प्रश्न उठाता है।

यूरोपीय संघ के न्यायालय (Hof van Justitie) द्वारा पूर्वाग्रही प्रश्नों (prejudiciële vragen) का उत्तर दिशा-निर्देशात्मक होगा: यदि न्यायालय पुष्टि करता है कि निलंबन की अनुमति है, तो वर्तमान प्रथा जारी रहेगी। इसके विपरीत, यदि न्यायालय यह निर्णय लेता है कि Procedurerichtlijn (प्रक्रिया निर्देश) पूरी तरह से लागू होता है, तो IND को हजारों शरण आवेदनों को त्वरित गति से संसाधित करने की आवश्यकता का सामना करना पड़ेगा। दोनों ही स्थितियों में, यह स्पष्ट होना आवश्यक है कि अस्थायी सुरक्षा, समय पर और प्रभावी शरण प्रक्रिया के मौलिक अधिकार के साथ कैसे संबंधित है।

साहित्य और स्रोत

• निर्देश 2001/55/EG (अस्थायी सुरक्षा)
• निर्देश 2013/32/EU (प्रक्रिया निर्देश)
• Kamerstukken II 2003/04, 29 031, सं. 3 और 5
• IND-werkinstructie 2025/6 यूक्रेन और अस्थायी संरक्षण पर निर्देश
• Rb. Arnhem 8 जुलाई 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:10491
• Afdeling 2 अप्रैल 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1473
• Franssen, K. Tijdelijke bescherming van asielzoekers in de EU (शोध प्रबंध, Nijmegen, 2021)

हम इस लेख के साथ अपनी कलाकृति को उदारतापूर्वक उपलब्ध कराने के लिए Julia Ilkiv को धन्यवाद देते हैं। उनका परिष्कृत और भावनात्मक रूप से मार्मिक कलम-चित्र चर्चा किए गए विषय में गहराई और चिंतन जोड़ता है। उनके और अधिक काम को www.juliailkiv.com पर देखा जा सकता है।