1. Sissejuhatus
Alates ajutise kaitse direktiivi (2001/55/EÜ; edaspidi: RTB) jõustumisest Ukraina põgenike suhtes 4. märtsil 2022 on Madalmaades tekkinud eriline hübriidne olukord. Välismaalased, kelle suhtes RTB kohaldub, viibivad siin seaduslikult, kuid nende varjupaigataotlust ei menetleta seni, kuni ajutine kaitse kestab. See praktika tekitab fundamentaalseid küsimusi RTB, menetlusdirektiivi (2013/32/EL) ja Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) siseriiklike sätete, eelkõige artikli 43a vahelise suhte kohta.
Käesolevas artiklis käsitletakse praegust õiguslikku olukorda, asjakohast kohtupraktikat ja eelotsuse küsimusi, mille Riiginõukogu haldusõiguse kolleegium (edaspidi: kolleegium) esitas 2. aprillil 2025 Euroopa Liidu Kohtule (EL Kohus). Sealjuures käsitletakse ka ajutise kaitse saajate – sealhulgas nende hulgas olevate pagulaste konventsiooni alusel – õiguslikku seisundit.
2. Varjupaigataotluse esitamine: formaalne nõue ilma sisulise menetluseta
Kuigi RTB ise ei näe ette kohustust esitada ajutise kaitse saamiseks varjupaigataotlust, on Madalmaad selle rakendamisel valinud riikliku varjupaigasüsteemiga liitumise. Teade omavalitsusele ja registreerimine isikute põhiregistris (Basisregistratie Personen, BRP) koodi 46 alusel tõlgendab IND puuduliku varjupaigataotlusena.
INDi teeninduskeskuses toimuval kohtumisel, kus väljastatakse elamise tõend (kleebis või O-dokument), peab välismaalane allkirjastama M35H-vormi. Sel hetkel esitatakse varjupaigataotlus ametlikult, kuid menetlemine peatatakse.
Selline konstruktsioon toob kaasa selle, et välismaalasel on seaduslik elamisõigus Vw artikli 8 punkti f või h alusel, kuid taotluse rahvusvahelise kaitse saamiseks sisulist hindamist ei tehta.
3. Menetluse peatamine: kaalutlusõigus või kohustus?
RTB artikli 17 teine lõik sätestab, et varjupaigataotluse menetlemine tuleb lõpule viia ajutise kaitse perioodi lõppedes, kui seda ei ole varem tehtud. See säte on rakendatud Vw artiklis 43a. Küsimus seisneb selles, kas liikmesriik on pädev või kohustatud ajutise kaitse ajal menetlemise peatama.
Praeguse rakenduspraktika (IND-i tööjuhend 2025/6) kohaselt menetletakse Ukrainast pärit ajutise kaitse saajate varjupaigataotlusi alles pärast ajutise kaitse lõppemist. Seega kasutavad Madalmaad peatamisvolitust, kuid ilma selgesõnalise seadusest tuleneva kohustuseta. RTB artikli 17 lõige 2 näib ju pigem võimalust kui käsku sõnastavat.
4. Kas välismaalane saab menetlemist nõuda?
Kirjanduses ja kohtupraktikas valitsevad erimeelsused küsimuses, kas ajutise kaitse saajal on õigus nõuda õigeaegset otsust. Ühelt poolt väidab riigisekretär, et ajutise kaitse perioodil ei jookse otsuse tegemise tähtaeg, sest Vw artikkel 43a peatab menetlemise. Teiselt poolt kaitstakse menetlusdirektiivi süsteemist lähtuvat seisukohta, et selles sätestatud maksimaalne 21-kuuline otsuse tegemise tähtaeg kehtib ka ajutise kaitse saajatele, kuna see rühm ei ole direktiivi kohaldamisalast välja jäetud.
Rechtbank Arnhem otsustas oma 8. juuli 2024. aasta otsuses (ECLI:NL:RBDHA:2024:10491), et peatamine ei ole vastuolus menetlusdirektiivi artikli 31 lõikega 5. Kohus leidis, et ajutise kaitse perioodil on lubatud otsustada, kuid see ei ole kohustuslik. Kohtu hinnangul hakkab otsustustähtaeg jooksma alles pärast ajutise kaitse lõppemist. Sellega ühineb kohus varasemate otsustega, mida on teinud muu hulgas Haarlemi (1. juuli 2022, ECLI:NL:RBDHA:2022:11308) ja Groningeni (21. märts 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:3626) kohtud.
Siiski leidub ka vastupidiseid seisukohti. Näiteks leidis Rechtbank Arnhem 3. aprillil 2024 (ECLI:NL:RBDHA:2024:4613), et 21-kuuline otsustustähtaeg algab varjupaigataotluse esitamise kuupäevast ka ajutise kaitse saajate puhul. Kohtuasi on edasi kaevatud Afdelingisse.
5. 2. aprillil 2025 esitatud eelotsuse küsimused
Kolleegium esitas oma 2. aprilli 2025. aasta suunamisotsusega (ECLI:NL:RVS:2025:1473) selle probleemi tuuma Euroopa Liidu Kohtule (HvJ EU). Ta küsib, kas RTB artikli 17 lõige 2 annab liikmesriikidele tegelikult pädevuse menetluse peatamiseks ning kas menetlusdirektiivi artikli 31 kohased otsustustähtajad algavad või jätkuvad alles pärast ajutise kaitse lõppemist.
Nendele küsimustele antav vastus on määrava tähtsusega edasise õigusemõistmise praktika jaoks: Madalmaade läiini kinnitamine legitimeeriks praeguse peatamise, samas kui vastupidine tõlgendus võiks kohustada valitsust menetlema tuhanded pooleliolevad Ukraina varjupaigataotlused siiski tavapärase tähtaja jooksul.
6. Ajutise kaitse saajate õiguslik seisund ja õiguskindlus
Kõigil neil juhtudel on müüja kohustatud probleemi lahendama – tavaliselt parandamise või asendamise teel. Alles siis, kui see ei õnnestu või võtab liiga kaua aega, on Teil õigus müügilepingust taganeda (tehing tagasi pöörata) või nõuda osa raha tagastamist.
Lisaks võib ajutise kaitse saajate hulgas olla konventsioonipõgenikke ja täiendava kaitse saajaid, kes ei saa ajutise kaitse perioodil kasutada konkreetseid õigusi, mis neile pagulaste konventsiooni ja kvalifikatsioonidirektiivi (2011/95/EL) alusel kuuluvad. Nagu Karina Franssen oma doktoritöös Tijdelijke bescherming van asielzoekers in de EU (Varjupaigataotlejate ajutine kaitse EL-is) märgib, tekitab selline riigisisene rakendamine pingeid Euroopa varjupaigaõiguse vaimuga, mille eesmärk on just tagada tõhus juurdepääs kaitsele.
7. Varjupaigataotluse rahuldamise kuupäev
Kui ajutise kaitse alusel esitatud varjupaigataotlus lõpuks rahuldatakse, väljastatakse elamisluba tagasiulatuvalt alates BRP-s registreerimise kuupäevast. See tuleneb IND-i tööjuhendist 2025/6, milles BRP-s registreerimine koodi 46 alusel loetakse varjupaigamenetluse alguskuupäevaks. Siiski on see tagasiulatuv mõju vaid osaline abinõu: see ei välista aastaid kestvat ebakindlust ega piira õiguslikku seisundit ajutise kaitse ajal.
8. Kolmandate riikide kodanikud, kellel on ajutine Ukraina viibimisluba
Erilise rühma moodustavad nn fakultatiivsed kolmandate riikide kodanikud, kelle ajutine kaitse lõppes 2023. aastal. Nende varjupaigataotlusi on menetletud alates 2023. aastast. Afdeling (Riiginõukogu haldusvaidluste osakond) leidis 7. mail 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:1999), et minister jättis need taotlused põhjendamatult läbi vaatamata Vw (Vreemdelingenwet – välismaalaste seadus) artikli 30c lõike 1 punkti a alusel, kuna teabenõudele mittevastamine ei saa olla aluseks taotluse käsitamiseks tagasivõetuks.
See kohtupraktika rõhutab, et ka ajutise kaitse režiimi raames kehtivad täies ulatuses hea halduse tava ja hoolika otsustamise üldpõhimõtted.
9. Kokkuvõte
Ukrainast pärit ajutise kaitse saajate varjupaigataotluste menetlemine toimub õiguslikus eikellegimaal. Hollandi lähenemine peatada menetlused täielikult kuni ajutise kaitse lõppemiseni on administratiivselt mõistetav, kuid tekitab põhimõttelisi küsimusi seoses juurdepääsuga varjupaigaõigusele, õiguskindluse ja võrdse kohtlemisega EL-i õiguse raames.
Euroopa Kohtu vastused eelotsusetaotlustele on suunavad: kui kohus kinnitab, et peatamine on lubatud, siis praegune praktika jätkub. Kui kohus otsustab seevastu, et menetlusdirektiiv on täies ulatuses kohaldatav, seisab IND silmitsi vajadusega menetleda tuhandeid varjupaigataotlusi kiirendatud korras. Mõlemal juhul peab saama selgeks, kuidas ajutine kaitse suhestub põhiõigusega õigeaegsele ja tõhusale varjupaigamenetlusele.
Kirjandus ja allikad
- Direktiiv 2001/55/EÜ (ajutine kaitse)
- Direktiiv 2013/32/EL (menetlusdirektiiv)
- Kamerstukken II 2003/04, 29 031, nr 3 ja 5
- IND-i tööjuhend 2025/6 Ukraina ja ajutise kaitse suunised
- Rb. Arnhem 8. juuli 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:10491
- Afdeling 2 april 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1473
- Franssen, K. Täiendav kaitse varjupaigataotlejatele EL-is (väitekiri, Nijmegen, 2021)
Täname Julia Ilkivit selle kunstiteose helde kasutusse andmise eest selle artikli illustreerimiseks. Tema peen ja emotsionaalselt haarav pliiatsijoonistus lisab käsitletavale teemale sügavust ja mõtisklemisainet. Rohkem tema töid leiate aadressilt www.juliailkiv.com.
