1. Введение
С момента введения в действие Директивы о временной защите (2001/55/ЕС; далее — ДВЗ) в отношении перемещённых лиц из Украины 4 марта 2022 года в Нидерландах сложилась особая, гибридная ситуация. Иностранцы, подпадающие под действие ДВЗ, находятся в стране на законных основаниях, однако их ходатайства о предоставлении убежища не рассматриваются до окончания срока временной защиты. Такая практика вызывает фундаментальные вопросы относительно соотношения между ДВЗ, Директивой о процедурах предоставления убежища (2013/32/ЕС) и национальными положениями Закона об иностранцах 2000 года (Vw 2000), в частности, статьи 43a.
В данной статье анализируется актуальное состояние правового регулирования, соответствующая судебная практика и преюдициальные вопросы, направленные 2 апреля 2025 года Административной палатой Государственного совета Нидерландов (далее — Палата) в Суд Европейского союза (СЕС). Особое внимание уделяется правовому положению временно защищённых лиц, включая тех, кто фактически является беженцем по Конвенции 1951 года.
2. Подача заявления о предоставлении убежища: формальность без материального рассмотрения
Хотя сама Директива о временной защите не требует подачи прошения об убежище для получения статуса временной защиты, Нидерланды при её имплементации решили максимально сблизить режим временной защиты с национальной системой убежища. Регистрация в муниципалитете и включение в Базовый регистр населения (BRP) под кодом 46 рассматриваются Службой иммиграции и натурализации (IND) как неполное заявление о предоставлении убежища.
Во время визита в отделение IND, где выдается документ о пребывании (в виде наклейки или O-документа), заявитель обязан подписать формуляр M35H. В этот момент ходатайство считается поданным, однако его рассмотрение откладывается.
Таким образом, иностранцу предоставляется законное пребывание на основании статьи 8, подпункты f или h, Закона об иностранцах, но без фактического рассмотрения сути прошения.
3. Отсрочка рассмотрения: дискреционное право или обязанность государства?
Пункт 2 статьи 17 ДВЗ предусматривает, что рассмотрение прошения о предоставлении международной защиты должно быть завершено после окончания периода временной защиты, если оно не было проведено ранее. Эта норма имплементирована в статью 43a Закона об иностранцах. Возникает вопрос: является ли приостановка рассмотрения правом государства-члена или его обязанностью?
Согласно действующей практике (Инструкция IND 2025/6), рассмотрение заявлений украинских временно защищённых лиц откладывается до окончания срока временной защиты. Тем самым Нидерланды фактически реализуют своё право на приостановку, но не исполняют какую-либо прямую обязанность. Пункт 2 статьи 17 ДВЗ формулирует именно возможность, а не обязанность государства приостанавливать рассмотрение.
4. Может ли заявитель потребовать рассмотрения своего дела?
В юридической литературе и судебной практике отсутствует единообразие в ответе на вопрос, может ли временно защищённый иностранец требовать принятия решения по своему заявлению. С одной стороны, государственный секретарь утверждает, что в период временной защиты сроки принятия решений не исчисляются, так как статья 43a Закона об иностранцах приостанавливает рассмотрение. С другой — из логики Директивы о процедурах следует, что максимальный срок рассмотрения в 21 месяц применяется и к временно защищённым, поскольку они не исключены из сферы её действия.
В решении Суда Арнема от 8 июля 2024 г. (ECLI:NL:RBDHA:2024:10491) указано, что приостановка рассмотрения не нарушает статью 31(5) Директивы о процедурах. Суд признал, что решение может быть принято во время периода временной защиты, но не является обязательным; сроки начинают течь только после её окончания.
Аналогичной позиции придерживаются суды в Хаарлеме (1 июля 2022 г., ECLI:NL:RBDHA:2022:11308) и Гронингене (21 марта 2023 г., ECLI:NL:RBDHA:2023:3626).
Однако иная точка зрения отражена в решении Суда Арнема от 3 апреля 2024 г. (ECLI:NL:RBDHA:2024:4613), где суд постановил, что 21-месячный срок должен исчисляться с момента подачи заявления, даже при наличии временной защиты. Это дело находится на рассмотрении Палаты в апелляционном порядке.
5. Преюдициальные вопросы от 2 апреля 2025 года
В решении от 2 апреля 2025 г. (ECLI:NL:RVS:2025:1473) Палата направила в Суд ЕС два принципиальных вопроса:
Следует ли понимать статью 17(2) ДВЗ как предоставляющую государствам-членам право приостанавливать рассмотрение прошений временно защищённых на период действия временной защиты?
Следует ли толковать сроки из статьи 31 Директивы о процедурах таким образом, что они начинают течь или продолжают течь только после окончания временной защиты?
Ответы Суда ЕС будут иметь ключевое значение: подтверждение нидерландской практики узаконит длительную приостановку, а противоположное толкование обяжет власти рассмотреть тысячи украинских дел в рамках обычных сроков.
6. Правовое положение и правовая определённость временно защищённых
Отсрочка рассмотрения напрямую затрагивает принцип правовой определённости. Временно защищённые годами находятся в подвешенном состоянии, не зная, смогут ли они остаться после окончания защиты. Этот период не засчитывается ни для получения бессрочного вида на жительство, ни для натурализации. Только при положительном решении по делу время временной защиты учитывается ретроспективно.
Кроме того, среди временно защищённых могут быть лица, фактически являющиеся беженцами или лицами, нуждающимися в дополнительной защите. Однако в период временной защиты они не могут реализовать права, предусмотренные Женевской конвенцией и Квалификационной директивой (2011/95/ЕС). Как отмечает Карина Франссен в своей диссертации «Временная защита просителей убежища в ЕС», такая имплементация противоречит духу европейского права о предоставлении убежища, направленного на обеспечение эффективного доступа к защите.
7. Дата начала действия разрешения на проживание
Если заявление временно защищённого в конечном итоге удовлетворяется, разрешение на пребывание выдается задним числом — с даты регистрации в BRP. Согласно Инструкции IND 2025/6, эта регистрация под кодом 46 считается моментом подачи неполного заявления. Такая ретроактивность частично компенсирует задержку, но не устраняет годы неопределённости и ограниченные права во время временной защиты.
8. Иностранцы третьих стран с временным украинским видом на жительство
Особую категорию составляют так называемые факультативные третьестранники, для которых временная защита была прекращена в 2023 году. Рассмотрение их заявлений началось в том же году.
В решении от 7 мая 2025 г. (ECLI:NL:RVS:2025:1999) Палата признала, что министр неправомерно оставил без рассмотрения заявления этих лиц на основании статьи 30c(1)(a) Закона об иностранцах: отсутствие ответа на запрос информации не является основанием для автоматического прекращения дела.
Данное решение подчёркивает, что даже в рамках временного режима защиты государственные органы обязаны соблюдать общие принципы надлежащего управления и процессуальной справедливости.
9. Заключение
Рассмотрение заявлений о предоставлении убежища от временно защищённых украинцев оказалось в юридическом «ничейном поле». Нидерландская политика полной приостановки до окончания защиты может быть оправдана с административной точки зрения, но вызывает серьёзные вопросы с позиции права ЕС, принципа правовой определённости и права на эффективную процедуру.
Ответ Суда ЕС на преюдициальные вопросы определит дальнейший курс: если приостановка будет признана допустимой, нынешняя практика сохранится. Если же Суд решит, что процессуальные сроки применимы и к временно защищённым, IND придётся рассмотреть тысячи дел в ускоренном порядке. В любом случае необходима ясность, как временная защита соотносится с фундаментальным правом на своевременное и справедливое рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища.
Литература и источники
- Директива 2001/55/ЕС (о временной защите)
- Директива 2013/32/ЕС (о процедурах предоставления убежища)
- Парламентские документы II 2003/04, № 29 031, ч. 3 и 5
- Инструкция IND 2025/6 «Украина и Директива о временной защите»
- Суд Арнема, 8 июля 2024 г., ECLI:NL:RBDHA:2024:10491
- Государственный совет, 2 апреля 2025 г., ECLI:NL:RVS:2025:1473
- Франссен К. Tijdelijke bescherming van asielzoekers in de EU (диссертация, Неймеген, 2021)
Мы благодарим Юлию Илькив за щедрое предоставление её произведения искусства для сопровождения этой статьи. Её утончённый и эмоционально затрагивающий рисунок добавляет глубину и размышления в обсуждаемую тему. Больше её работ можно найти на www.juliailkiv.com.
