1. Giới thiệu
Kể từ khi Chỉ thị về Bảo vệ Tạm thời (2001/55/EG; sau đây gọi là: RTB) có hiệu lực đối với những người di tản từ Ukraine vào ngày 4 tháng 3 năm 2022, một tình trạng lai đặc biệt đã nảy sinh tại Hà Lan. Những người nước ngoài thuộc phạm vi điều chỉnh của RTB được cư trú hợp pháp tại đây, nhưng đơn xin tị nạn của họ không được xử lý chừng nào chế độ bảo vệ tạm thời còn tiếp diễn. Thực tiễn này đặt ra những câu hỏi cơ bản về mối quan hệ giữa RTB, Chỉ thị về Thủ tục (2013/32/EU) và các quy định quốc gia của Luật Người nước ngoài 2000 (Vw 2000), đặc biệt là điều 43a.
Bài viết này đề cập đến tình hình pháp lý hiện tại, các án lệ liên quan và các câu hỏi tiền lệ mà Hội đồng Tư vấn Hành chính thuộc Hội đồng Nhà nước (sau đây gọi là Hội đồng) đã gửi tới Tòa án Công lý EU (HvJ EU) vào ngày 2 tháng 4 năm 2025. Đồng thời, bài viết cũng thảo luận về vị thế pháp lý của những người được bảo vệ tạm thời – bao gồm cả những người tị nạn theo hiệp ước trong số đó.
2. Nộp đơn xin tị nạn: một yêu cầu hình thức không kèm theo xử lý nội dung
Mặc dù bản thân RTB không có nghĩa vụ phải nộp đơn xin tị nạn để có được sự bảo vệ tạm thời, nhưng khi triển khai, Hà Lan đã chọn cách kết nối với hệ thống tị nạn quốc gia. Việc thông báo với chính quyền đô thị và đăng ký vào Cơ sở Đăng ký Dân cư (BRP) dưới mã 46 được IND coi là một đơn xin tị nạn không đầy đủ.
Trong cuộc hẹn tại quầy IND, nơi cấp bằng chứng cư trú (nhãn dán hoặc tài liệu O), người nước ngoài phải ký vào mẫu đơn M35H. Tại thời điểm đó, đơn xin tị nạn được nộp một cách chính thức, nhưng việc xử lý sẽ bị tạm dừng.
Cấu trúc này dẫn đến việc người nước ngoài được hưởng quyền cư trú hợp pháp theo điều 8, mục f hoặc h, Vw, nhưng không có sự đánh giá nội dung về yêu cầu bảo vệ quốc tế.
3. Việc tạm dừng xử lý: một thẩm quyền tùy nghi hay nghĩa vụ?
Điều 17, khoản 2, RTB quy định rằng việc xử lý đơn xin tị nạn phải được hoàn tất sau khi kết thúc thời hạn bảo vệ tạm thời, nếu việc xử lý đó chưa diễn ra trước đó. Quy định này đã được triển khai trong điều 43a Vw. Câu hỏi đặt ra là liệu quốc gia thành viên có thẩm quyền hay có nghĩa vụ tạm dừng việc xử lý trong thời gian bảo vệ tạm thời hay không.
Theo thực tiễn thực thi hiện nay (hướng dẫn công việc IND 2025/6), đơn xin tị nạn của những người được bảo vệ tạm thời từ Ukraine chỉ được xử lý sau khi thời hạn bảo vệ tạm thời kết thúc. Như vậy, Hà Lan đang sử dụng thẩm quyền tạm dừng, nhưng không có nghĩa vụ pháp lý rõ ràng nào cho việc đó. Xét cho cùng, điều 17, khoản 2, RTB dường như đưa ra một khả năng hơn là một mệnh lệnh.
4. Người nước ngoài có thể ép buộc việc xử lý không?
Trong tài liệu và án lệ, có sự chia rẽ về việc liệu người được bảo vệ tạm thời có thể yêu cầu một quyết định kịp thời hay không. Một mặt, Bộ trưởng lập luận rằng trong thời gian bảo vệ tạm thời, không có thời hạn quyết định nào được áp dụng vì điều 43a Vw đã tạm dừng việc xử lý. Mặt khác, từ hệ thống của Chỉ thị về Thủ tục, người ta lập luận rằng thời hạn quyết định tối đa 21 tháng được quy định trong đó cũng áp dụng cho những người được bảo vệ tạm thời, vì nhóm này không bị loại trừ khỏi phạm vi điều chỉnh của chỉ thị.
Tòa án Arnhem trong phán quyết ngày 8 tháng 7 năm 2024 (ECLI:NL:RBDHA:2024:10491) đã phán quyết rằng việc tạm dừng không trái với điều 31 khoản 5 của Chỉ thị về Thủ tục. Tòa án cho rằng việc quyết định trong thời gian bảo vệ tạm thời là được phép, nhưng không bắt buộc. Theo tòa án, thời hạn quyết định chỉ bắt đầu chạy sau khi thời hạn bảo vệ tạm thời kết thúc. Như vậy, tòa án đã thống nhất với các phán quyết trước đó của các tòa án như Haarlem (ngày 1 tháng 7 năm 2022, ECLI:NL:RBDHA:2022:11308) và Groningen (ngày 21 tháng 3 năm 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:3626).
Tuy nhiên, cũng có những ý kiến trái chiều. Ví dụ, Tòa án Arnhem vào ngày 3 tháng 4 năm 2024 (ECLI:NL:RBDHA:2024:4613) đã xem xét rằng thời hạn quyết định 21 tháng thực sự bắt đầu chạy từ ngày nộp đơn xin tị nạn, ngay cả đối với những người được bảo vệ tạm thời. Vụ việc này đang được kháng cáo tại Afdeling.
5. Các câu hỏi sơ bộ ngày 2 tháng 4 năm 2025
Với phán quyết chuyển hồ sơ ngày 2 tháng 4 năm 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:1473), Afdeling đã trình bày cốt lõi của vấn đề này lên HvJ EU. Họ đặt câu hỏi liệu điều 17, khoản 2, RTB có thực sự trao cho các quốc gia thành viên thẩm quyền tạm dừng việc xử lý hay không, và liệu các thời hạn quyết định của điều 31 Chỉ thị về Thủ tục chỉ bắt đầu hoặc tiếp tục sau khi thời hạn bảo vệ tạm thời kết thúc.
Việc trả lời các câu hỏi này sẽ mang tính quyết định đối với thực tiễn pháp lý trong tương lai: một sự xác nhận đối với quan điểm của Hà Lan sẽ hợp pháp hóa việc tạm dừng hiện tại, trong khi một cách giải thích ngược lại có thể buộc chính phủ phải xử lý hàng ngàn đơn xin tị nạn của người Ukraine đang chờ xử lý trong thời hạn thông thường.
6. Vị thế pháp lý và sự chắc chắn về pháp lý của những người được bảo vệ tạm thời
Việc tạm dừng xử lý có những hậu quả đáng kể đối với sự chắc chắn về pháp lý. Người được bảo vệ tạm thời cư trú trong nhiều năm tại một tiền sảnh pháp lý mà không biết liệu họ có được phép ở lại sau khi thời hạn bảo vệ kết thúc hay không. Hơn nữa, họ không tích lũy được thời gian cư trú liên quan để xin giấy phép cư trú vô thời hạn hoặc nhập quốc tịch. Chỉ khi có quyết định tích cực về đơn xin tị nạn, thời gian bảo vệ tạm thời mới được tính vào.
Ngoài ra, trong số những người được bảo vệ tạm thời còn có thể bao gồm những người tị nạn theo công ước và những người được bảo vệ bổ sung, những đối tượng không thể yêu cầu các quyền cụ thể mà họ được hưởng theo Công ước Tị nạn và Chỉ thị về Tiêu chuẩn (2011/95/EU) trong thời gian được bảo vệ tạm thời. Như Karina Franssen đã lưu ý trong luận án của mình Tijdelijke bescherming van asielzoekers in de EU (Bảo vệ tạm thời đối với người xin tị nạn tại EU), việc thực thi ở cấp quốc gia này dẫn đến sự căng thẳng với tinh thần của luật tị nạn châu Âu, vốn nhằm mục đích đảm bảo quyền tiếp cận hiệu quả với sự bảo vệ.
7. Ngày có hiệu lực khi đơn xin tị nạn được chấp thuận
Nếu đơn xin tị nạn của một người được bảo vệ tạm thời cuối cùng được chấp thuận, giấy phép cư trú sẽ được cấp với hiệu lực hồi tố kể từ ngày đăng ký vào BRP (Cơ sở dữ liệu đăng ký cá nhân). Điều này tuân theo hướng dẫn công việc 2025/6 của IND (Cơ quan Di trú và Nhập tịch Hà Lan), trong đó việc đăng ký BRP theo mã 46 được coi là ngày bắt đầu thủ tục tị nạn. Tuy nhiên, hiệu lực hồi tố này chỉ là một biện pháp khắc phục một phần: nó không ngăn chặn được sự bất ổn kéo dài nhiều năm và hạn chế vị thế pháp lý trong thời gian được bảo vệ tạm thời.
8. Công dân nước thứ ba có giấy phép cư trú tạm thời của Ukraine
Một nhóm đặc biệt là những người được gọi là công dân nước thứ ba tùy chọn, những người đã kết thúc thời gian bảo vệ tạm thời vào năm 2023. Đơn xin tị nạn của họ đã được xử lý từ năm 2023. Vào ngày 7 tháng 5 năm 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:1999), Hội đồng Tư vấn Nhà nước (Afdeling) đã phán quyết rằng Bộ trưởng đã sai khi đình chỉ xử lý các đơn này dựa trên Điều 30c khoản 1 mục a của Luật Người nước ngoài (Vw), vì việc không trả lời yêu cầu cung cấp thông tin không thể là căn cứ để coi đơn là đã rút.
Án lệ này nhấn mạnh rằng ngay cả trong chế độ bảo vệ tạm thời, các nguyên tắc chung về quản trị hành chính tốt và ra quyết định cẩn trọng vẫn được áp dụng đầy đủ.
9. Kết luận
Việc xử lý đơn xin tị nạn của những người được bảo vệ tạm thời từ Ukraine đang rơi vào tình trạng pháp lý không rõ ràng. Lựa chọn của Hà Lan về việc đình chỉ hoàn toàn cho đến khi kết thúc thời gian bảo vệ tạm thời có vẻ dễ hiểu về mặt hành chính, nhưng lại đặt ra những câu hỏi mang tính nguyên tắc về quyền tiếp cận luật tị nạn, sự chắc chắn về pháp lý và sự đối xử bình đẳng trong khuôn khổ luật pháp EU.
Việc Tòa án Công lý châu Âu trả lời các câu hỏi sơ thẩm sẽ mang tính định hướng: nếu Tòa án xác nhận rằng việc đình chỉ là được phép, thì thực tiễn hiện tại sẽ được duy trì. Ngược lại, nếu Tòa án quyết định rằng Chỉ thị về Thủ tục được áp dụng đầy đủ, IND sẽ phải đối mặt với nhu cầu xử lý hàng nghìn đơn xin tị nạn một cách nhanh chóng. Trong cả hai kịch bản, cần phải làm rõ cách thức bảo vệ tạm thời tương quan như thế nào với quyền cơ bản về một thủ tục tị nạn kịp thời và hiệu quả.
Tài liệu và nguồn tham khảo
- Chỉ thị 2001/55/EG (Bảo vệ Tạm thời)
- Chỉ thị 2013/32/EU (Chỉ thị về Thủ tục)
- Tài liệu Quốc hội II 2003/04, 29 031, số 3 và 5
- Hướng dẫn công việc IND 2025/6 Ukraine và Chỉ thị về Bảo vệ Tạm thời
- Tòa án Arnhem ngày 8 tháng 7 năm 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:10491
- Hội đồng Tư vấn Nhà nước ngày 2 tháng 4 năm 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1473
- Franssen, K. Tijdelijke bescherming van asielzoekers in de EU (luận án, Nijmegen, 2021)
Chúng tôi xin cảm ơn Julia Ilkiv vì đã hào phóng chia sẻ tác phẩm nghệ thuật của cô để minh họa cho bài viết này. Bức tranh vẽ bằng bút mực tinh tế và đầy cảm xúc của cô đã tạo thêm chiều sâu và sự chiêm nghiệm cho chủ đề được thảo luận. Quý khách có thể tìm hiểu thêm các tác phẩm khác của cô tại www.juliailkiv.com.
