Direktivet om tillfälligt skydd (2001/55/EG), aktiverat genom genomförandebeslut 2022/382/EU, ålägger medlemsstaterna att erbjuda mottagande för fördrivna personer från Ukraina som tillhör de angivna kategorierna. Kommuner i Nederländerna ansvarar för att tillhandahålla mottagande. Trots detta förekommer det att mottagande nekas, främst på grund av kapacitetsproblem eller frågor rörande identitet och uppehållsstatus. Denna artikel redogör för de rättsliga grunderna för rätten till mottagande, diskuterar det nederländska anmälnings- och triageförfarandet samt analyserar rättsmedel mot kommunala avslagsbeslut.
- Kader för tillfälligt skydd
Enligt direktivet om tillfälligt skydd 1 har ukrainska fördrivna personer som tillhör vissa kategorier omedelbart beviljats tillfälligt skydd. Genomförandebeslut 2022/382/EU konkretiserar detta skydd för ukrainska medborgare och vissa tredjelandsmedborgare 2.
Nederländerna har utarbetat detta i nationell lagstiftning, inbegripet artikel 3.9a i föreskrifterna om utlänningar och IND:s arbetshandledning 2022/17. I huvudsak omfattas följande grupper:
- Ukrainska medborgare som vistades i Ukraina den 23 februari 2022 eller som lämnat landet den 27 november 2021 eller senare på grund av de tilltagande spänningarna;
- Tredjelandsmedborgare med ett giltigt permanent uppehållstillstånd i Ukraina den 23 februari 2022, förutsatt att de inte har lämnat landet tidigare;
- Familjemedlemmar i de ovanstående kategorierna, under förutsättning att stadigvarande sammanboende föreligger 3.
- Kommunalt ansvar för mottagande
Mottagningsplikten följer av den direkta rätten till tillfälligt skydd: mottagningsfaciliteterna regleras i Regeling opvang ontheemden uit Oekraïne (RooO). Kommunen måste erbjuda mottagande så snart det är tillräckligt sannolikt att den berörda personen omfattas av direktivet. Detta framgår även av Europeiska kommissionens operativa riktlinjer 4:
”Rätten till tillfälligt skydd träder i kraft omedelbart. […] När den berörda personen anmäler sig hos myndigheterna […] behöver han eller hon endast styrka sin nationalitet, internationell skyddsstatus eller likvärdig skyddsstatus, vistelse i Ukraina eller, i förekommande fall, familjeband.”
Indikativa bevis, såsom pass, identitetskort eller andra handlingar, räcker för att göra anspråk på mottagande. Den formella prövningen av uppehållsstatusen av IND sker först senare i förfarandet.
- Anmälnings- och triageförfarandet
3.1 Anmälan hos kommunen
Personer på flykt anmäler sig hos en kommun. Om identiteten och statusen bedöms vara sannolik ska kommunen inom fem dagar besluta om registrering i BRP under kod 46. Registreringen ger tillgång till levnadsersättning och andra förmåner enligt RooO. Därefter görs ett besök hos IND för utfärdande av ett bevis på vistelse. Först vid det tillfället genomför IND en formell prövning av statusen.
3.2 Triageprocess
Om det råder tvivel om rätten till tillfälligt skydd kan kommunen be IND om ett ”triageadvies” (triageutlåtande). Vid ett negativt utlåtande från IND följer ett formellt beslut om avslag på tillfälligt skydd och i regel ett återvändandebeslut. Mot ett sådant IND-beslut kan överklagande och rättslig prövning ske.
- Kapacitetsbrist och stängning av centrala nav
Efter den ryska invasionen inrättades tillfälliga nav i Nederländerna (Amsterdam, Utrecht, Rotterdam) för central anmälan. Dessa platser hade dock ingen formell juridisk roll, i likhet med anmälningscentrumet i Ter Apel. Navet i Utrecht, som ofta tog emot utsatta grupper, har sedan februari 2024 varit stängt på grund av brist på tillgängliga kommunala mottagningsplatser. Därefter har policyn varit att de som har fördrivits (ontheemden) anmäler sig direkt hos kommunerna.
- Avslag på mottagande
Även om kommuner formellt är ansvariga för mottagande förekommer det att de nekar mottagande på grund av brist på platser eller tvivel om identitet eller status. Juridiskt sett gäller dock:
- Vid tillräckliga indicativa bevis får mottagandet inte nekas.
- Kommuner måste i sådana fall omedelbart ordna mottagande och är ansvariga för eventuell uppskalning om egen kapacitet saknas.
Direktivet och nationell lagstiftning ger inte något utrymme att neka mottagning enbart på grund av bristande kapacitet.
- Rättsmedel mot avslag
Ett problem i praktiken är att avslag ibland kommuniceras muntligt utan ett formellt beslut. Ändå ska även ett muntligt avslag betraktas som ett beslut i den mening som avses i artikel 72.3 Vw. Mot ett sådant avslag kan invändning göras och i samband därmed kan en interimistisk åtgärd begäras hos domstolen (förvaltningsrättens enhet för interimistiska beslut) 5.
6.1 Rättspraxis
Det finns några relevanta avgöranden:
- Rb. Middelburg, AWB 23/1697, ECLI:NL:RBDHA:2023:2530
Domstolen konstaterade att mottagningsanläggningen var fullbelagd och att fortsatt mottagande för personer som inte har rätt till det skulle ske på bekostnad av personer som har rätt till det. Domstolen avslog ansökan om en interimistisk åtgärd. - Rb. Haarlem, 28 april 2023, NL23.1776, ECLI:NL:RBDHA:2023:8447
Klagan avseende vägran att registrera sig i BRP förklarades avvisad, eftersom det fanns en separat rättslig väg för det underliggande IND-rådet (som ledde till vägran).
Dessa domar visar att en åtskillnad måste göras mellan kommunens skyldighet att tillhandahålla mottagande vid antagande om skyddsbehov, och den formella prövningen av uppehållsrätten av IND.
- Särskild uppmärksamhet: värnpliktiga ukrainska män
En aktuell komplikation rör den skärpta ukrainska mobiliseringslagen. Ukrainska män i åldern 18–60 år måste registrera sig i ett militärt register för att kunna förnya sina identitetshandlingar. Den ukrainska ambassaden i Nederländerna vägrar ofta konsulärt bistånd till denna grupp. Kommuner kan inte neka mottagande enbart för att ett pass har gått ut. Även med ett utgånget pass kan registrering i BRP ske under kod 46, förutsatt att identiteten är tillräckligt styrkt enligt punkt 6.
- Slutsats
Det nederländska systemet är utformat för att säkerställa att mottagandet av ukrainska flyktingar sker snabbt och med låga trösklar. Kommuner måste erbjuda mottagande vid trovärdiga bevis, även om den formella statusen ännu inte har prövats. Kapacitetsproblem befriar inte kommuner från deras skyldighet att ordna eller skala upp mottagandet. Ett avslag kan bestridas genom omprövning och interimistiska åtgärder. I praktiken förblir dock rättsmedel mot muntliga avslag underutnyttjade.
Fotnoter
- Direktiv 2001/55/EG om tillfälligt skydd.
- Europeiska unionens råd, genomförandebeslut (EU) 2022/382.
- Se även Kamerstukken 2023–2024, 36 394, nr. 6.
- Europeiska kommissionen, operativa riktlinjer (2022/C 126 I/01).
- Art. 72 lid 3 Vw 2000; jfr. ECLI:NL:RBDHA:2023:2530 och ECLI:NL:RBDHA:2023:8447.
- Se Q&A:s Mobilisatiewet, Rijksoverheid.nl.
