Europeiska normer, rättspraxis och juridiska möjligheter i Nederländerna
Sammanfattning
Sedan mars 2022 har det europeiska direktivet om tillfälligt skydd (TPD) aktiverats för personer som flyr kriget i Ukraina. Därigenom uppstod en storskalig mottagningssituation i hela Europeiska unionen, även i Nederländerna. Artikel 13 i TPD ålägger medlemsstaterna att tillhandahålla personer med tillfälligt skydd anständigt boende, eller att ge dem medel för att själva kunna ordna detta. Trots detta vistas många ukrainare i Nederländerna under förhållanden som inte uppfyller detta minimikrav. Denna artikel undersöker innehållet och räckvidden av rätten till anständigt boende enligt unionsrätten, Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (CFREU), rättspraxis från Europeiska unionens domstol (EU-domstolen), Europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna (EKMR) och den omarbetade europeiska sociala stadgan. Därvid behandlas konkreta exempel och avgöranden som kan hjälpa ukrainska skyddsbehövande och deras stödpersoner att göra dessa rättigheter gällande i Nederländerna.
- Inledning
Direktivet om tillfälligt skydd är utformat som ett nödinstrument vid en massvis tillströmning av flyktingar. Nederländerna tar för närvarande emot tiotusentals ukrainska fördrivna personer i kommunala lokaler, hotell, idrottshallar, kryssningsfartyg och andra inrättningar. Detta mottagande är emellertid inte frivilligt. Artikel 13 i direktivet om tillfälligt skydd föreskriver att medlemsstaterna är skyldiga att erbjuda anständigt boende eller medel för att själva skaffa detta. I praktiken möter många ukrainska medborgare boenden som är överfulla, ohygieniska, osäkra, otillgängliga eller inte anpassade för barn, äldre eller personer med funktionsnedsättning. Europeisk reglering och rättspraxis klargör att sådana förhållanden kan strida mot grundläggande rättigheter.
- Juridisk grund för rätten till ett anständigt boende
Artikel 13 i TPD i sig ger ingen uttömmande definition av "anständigt boende", men det måste tolkas i samband med andra europeiska normer såsom det reviderade mottagandedirektivet och EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna. Artikel 1 i stadgan, som skyddar människans värdighet, spelar därvid en central roll. EU-domstolen har tydliggjort att boende är ett grundläggande behov som måste vara tillgängligt oavbrutet och utan avbrott. Ekonomiskt stöd som ersättning för boende måste dessutom vara tillräckligt för att faktiskt kunna hitta ett anständigt boende.
I målet Cimade & GISTI (C-179/11) slog domstolen fast att medlemsstater inte kan åberopa överfulla mottagningsanläggningar för att undgå sina förpliktelser. För Nederländerna innebär detta till exempel att kommuner inte får ställa personer utomhus med ursäkten att “allt är fullt”. I Saciri-domen (C-79/13) förtydligade domstolen att ekonomiska bidrag i stället för boende måste vara tillräckliga för att göra det möjligt att leva ett värdigt liv. En ukrainsk familj som endast får ett minimibistånd som inte räcker till att betala för en bostad skulle kunna hänvisa till detta.
Domen i målet Haqbin (C-233/18) fastställer att medlemsstater måste förhindra att människor hamnar i extrem materiell fattigdom där grundläggande behov som tak över huvudet, mat och hygien inte är garanterade. Detta innebär att nödbostäder i tältläger eller idrottshallar utan avskildhet och sanitära faciliteter kan strida mot skyldigheten att erbjuda anständigt boende. I målet Ayubi (C-713/17) betonade domstolen att medlemsstater alltid måste ta hänsyn till personliga omständigheter såsom ålder och hälsa. Detta är relevant för äldre eller sjuka som i Nederländerna placeras i trånga sovsalar eller på kryssningsfartyg utan medicinsk vård.
I målet FMS (C-924/19 PPU) bekräftades det att medlemsstaterna måste tillhandahålla materiella mottagningsvillkor – antingen i natura eller genom ett tillräckligt ekonomiskt bidrag – och att personer måste ha möjlighet att få dessa frågor prövade av domstol. Avgörandet H.A. (C-194/19) underströk rätten till ett effektivt rättsmedel mot beslut om mottagningsvillkor. Ukrainare i Nederländerna kan invända och vända sig till domstol mot ett upphörande eller ett avslag på mottagande, men även mot otillräckliga eller omänskliga mottagningsförhållanden.
- Europeiska standarder för mänskliga rättigheter
Europadomstolen har i flera mål slagit fast att brist på adekvat boende kan utgöra omänsklig eller förnedrande behandling i strid med artikel 3 i EVRM. I M.S.S. mot Belgien och Grekland (2011) fastställde domstolen att det utgör en kränkning att tvingas sova på gatan utan något som helst skydd. I H. och andra mot Frankrike (2020) dömde domstolen att långvarigt boende i tält och under broar utan stabilt boende och utan en seriös myndighetsreaktion är inhumant. Detta berör direkt situationen i Nederländerna, där ukrainare ibland vistas i månader i sporthallar, kryssningsfartyg eller tältläger utan privatliv eller utsikt till bättre boende.
Rättsfallet Tarakhel mot Schweiz (2014) lägger särskild vikt vid skyddet av barn. Domstolen kräver att familjer med barn får individuellt anpassat mottagande och att de inte helt enkelt placeras i stora, gemensamma mottagningsanläggningar utan hänsyn till deras specifika behov. I Nederländerna finns exempel på barn som tvingas sova på fältsängar i stora salar utan något privatliv eller avskärmning, vilket potentiellt strider mot denna norm.
- Sociala rättigheter och den europeiska sociala stadgan
Europeiska kommittén för sociala rättigheter (ECSR) har i flera ärenden betonat att långvarigt nödmottagande inte utgör ett ”anständigt boende”. I ICJ & ECRE mot Grekland (2021) bedömdes att mångårigt mottagande i överfulla tillfälliga lokaler utan privatliv och utan utsikter till hållbart boende utgjorde en kränkning. Detta stämmer överens med situationer i Nederländerna där ukrainare vistas i månader eller längre på fartyg eller i sporthallar utan framtidsutsikter.
I CEC mot Nederländerna (2014) fastställdes att även personer utan uppehållstillstånd har rätt till tillgång till nödmottagande, eftersom ett undanhållande av detta hotar deras liv och värdighet. Kommuner kan därför inte nöja sig med att säga att någon nekas mottagande på grund av administrativa diskussioner om registrering.
Rättsfallet Defence for Children mot Nederländerna (2009) förtydligade att mottagandet måste vara säkert, hygieniskt, uppvärmt och upplyst. I Nederländerna finns rapporter om mottagningsplatser där uppvärmningen inte fungerar tillfredsställande eller där det förekommer fukt och mögel – förhållanden som strider mot dessa krav. Avgörandet ERRC mot Italien (2005) påpekar att diskriminering av romer vid tillgång till mottagande är förbjuden. Detta är relevant för romer med ukrainsk bakgrund som ibland nekas plats i kommunala mottagningsboenden eller av privata hyresvärdar.
- Skydd av sårbara grupper
EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna innehåller specifika garantier för utsatta grupper. Artikel 24 erkänner barnets rättigheter och kräver att barnets bästa alltid ska komma i främsta rummet. Artikel 25 skyddar äldre och garanterar värdighet och självständighet. Artikel 26 erkänner att personer med funktionsnedsättning har rätt till insatser som främjar deras självständighet och sociala delaktighet. Detta innebär i Nederländerna att mottagningsplatser måste vara tillgängliga för personer som använder rullstol, att familjer med barn inte får inrymmas i osäkra gemensamma sovsalar och att äldre eller sjuka ska få lämplig vård och möjlighet till privatliv.
- Internationella fördragsförpliktelser
Rätten till adekvat bostad är dessutom garanterad i artikel 11 i den internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (ICESCR), som erkänner rätten till en skälig levnadsstandard. Barnkonventionen (artikel 27) ålägger stater att säkerställa att barn inte separeras från sina föräldrar på grund av brist på tillfredsställigt boende. FN-kommittéerna har konsekvent betonat att bostad måste vara säker, beboelig, prisvärd och tillgänglig, med särskild uppmärksamhet på de mest utsatta.
- Tillgång till rättsmedel i Nederländerna
Även om TPD (tillfälligt skyddsdirektiv) inte innehåller ett separat klagomålsförfarande, garanterar artikel 47 i EU-stadgan rätten till ett effektivt rättsmedel. Ukrainare i Nederländerna som anser att deras mottagande inte uppfyller kraven på ett anständigt boende kan framställa invändning hos kommunen och därefter överklaga till förvaltningsdomstolen. De kan dessutom begära ett interimistiskt beslut (vovo) för att framtvinga en omedelbar förbättring eller uppskov med ett beslut. Detta gäller både vid upphörande eller vägran av mottagande och vid omänskliga förhållanden i befintligt mottagande.
- Slutsats och rekommendationer
Europeisk lagstiftning och rättspraxis klargör att rätten till anständigt boende inte är ett löfte utan en tvingande skyldighet som ska säkerställa människans värdighet. Nederländerna får inte organisera mottagandet på ett sätt som är strukturellt överfullt, ohygieniskt eller osäkert. Det ska finnas beaktande av privatliv, säkerhet, hygien och anpassning till behoven hos barn, äldre och personer med funktionsnedsättning. Ekonomiska stöd som ska ersätta mottagandet måste vara tillräckliga för att faktiskt kunna ordna boende.
För ukrainare i Nederländerna innebär detta att de inte behöver acceptera att vistas i månader eller år i tält, sporthallar eller nödboenden utan privatliv och utan framtidsperspektiv. De kan åberopa stadgan, Europakonventionen och europeisk rättspraxis för att genomdriva sin rätt till ett människovärdigt mottagande. Juridiska yrkesutövare, kommuner och hjälparbetare gör klokt i att ta dessa normer på allvar och omsätta dem i konkreta, hållbara lösningar som sätter människovärdigheten i centrum.
