1. Inledning
Sedan ikraftträdandet av direktivet om tillfälligt skydd (2001/55/EG; nedan: RTB) avseende fördrivna personer från Ukraina den 4 mars 2022 har en särskild hybridsituation uppstått i Nederländerna. Utlänningar som omfattas av RTB vistas här lagligen, men deras asylansökningar prövas inte så länge det tillfälliga skyddet består. Denna praxis väcker grundläggande frågor om förhållandet mellan RTB, procedurdirektivet (2013/32/EU) och de nationella bestämmelserna i utlänningslagen 2000 (Vreemdelingenwet 2000, Vw 2000), i synnerhet artikel 43a.
I denna artikel behandlas det aktuella rättsliga läget, relevant rättspraxis och de prejudiciella frågor som Afdeling bestuursrechtspraak vid Raad van State (nedan: Afdeling) den 2 april 2025 har ställt till EU-domstolen (EU-domstolen). Därvid behandlas även rättsställningen för personer med tillfälligt skydd — inklusive konventionsflyktingar bland dem.
2. Inlämnandet av asylansökan: ett formellt krav utan materiell prövning
Även om RTB i sig inte innehåller någon skyldighet att lämna in en ansökan om asyl för att erhålla tillfälligt skydd, har Nederländerna vid införlivandet valt att ansluta sig till det nationella asylsystemet. Anmälan till kommunen och registrering i Basisregistratie Personen (BRP; det nederländska folkbokföringsregistret) under kod 46 tolkas av IND som en ofullständig asylansökan.
Under mötet hos IND:s mottagningsenhet, där beviset på vistelse (klistermärket eller O-dokumentet) lämnas ut, måste utlänningen underteckna ett formulär M35H. Vid den tidpunkten lämnas asylansökan formellt in, men handläggningen skjuts upp.
Denna konstruktion leder till att utlänningen har rätt till laglig vistelse enligt artikel 8, led f eller h, i Vw, men utan att någon materiell prövning av ansökan om internationellt skydd görs.
3. Uppskjutandet av handläggningen: diskretionär befogenhet eller skyldighet?
Artikel 17, andra stycket, RTB föreskriver att handläggningen av en asylansökan ska slutföras efter utgången av perioden för tillfälligt skydd, om handläggningen inte har ägt rum tidigare. Denna bestämmelse har implementerats i artikel 43a Vw. Frågan uppstår om medlemsstaten har befogenhet eller skyldighet att skjuta upp handläggningen under det tillfälliga skyddet.
Enligt nuvarande tillämpningspraxis (IND-arbetsinstruktion 2025/6) behandlas asylansökningar från personer med tillfälligt skydd från Ukraina först efter att det tillfälliga skyddet har upphört. Nederländerna utnyttjar därmed möjligheten att skjuta upp behandlingen, men utan en uttrycklig lagstadgad skyldighet att göra så. Artikel 17, andra stycket, RTB verkar trots allt formulera en möjlighet snarare än ett krav.
4. Kan utlänningen tvinga fram att ärendet handläggs?
Inom juridisk litteratur och rättspraxis råder delade meningar om huruvida den som åtnjuter tillfälligt skydd kan göra anspråk på ett beslut inom en i rättslig mening skälig tidsram. Å ena sidan hävdar statssekreteraren att ingen tidsfrist för beslut löper under perioden för tillfälligt skydd, eftersom artikel 43a Vw skjuter upp handläggningen. Å andra sidan försvaras det utifrån procedurdirektivets systematik att den där fastställda maximala beslutstiden på 21 månader även gäller för personer med tillfälligt skydd, eftersom denna grupp inte är undantagen från direktivets tillämpningsområde.
Rechtbank Arnhem slog i sin dom av den 8 juli 2024 (ECLI:NL:RBDHA:2024:10491) fast att uppskjutandet inte strider mot artikel 31.5 i procedurdirektivet. Domstolen ansåg att det är tillåtet att besluta under perioden för tillfälligt skydd, men inte obligatoriskt. Beslutsfristen börjar enligt domstolen löpa först efter det att det tillfälliga skyddet har upphört. Därmed ansluter sig domstolen till tidigare avgöranden från bland annat domstolarna i Haarlem (1 juli 2022, ECLI:NL:RBDHA:2022:11308) och Groningen (21 mars 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:3626).
Det finns dock även avvikande uppfattningar. Exempelvis övervägde Rechtbank Arnhem den 3 april 2024 (ECLI:NL:RBDHA:2024:4613) att beslutstiden på 21 månader faktiskt börjar löpa från datumet för asylansökan, även för personer med tillfälligt skydd. Detta mål är föremål för överklagande till Afdeling.
5. De prejudiciella frågorna av den 2 april 2025
Afdeling har genom sitt hänskjutande av den 2 april 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:1473) lagt fram kärnan i denna problematik för EU-domstolen. De frågar om artikel 17, andra stycket, RTB faktiskt ger medlemsstaterna befogenhet att skjuta upp handläggningen, och om beslutstiderna i artikel 31 i procedurdirektivet först börjar löpa eller återupptas efter att det tillfälliga skyddet har upphört.
Svaren på dessa frågor kommer att vara avgörande för den framtida rättstillämpningen: en bekräftelse av den nederländska linjen skulle legitimera det nuvarande uppskjutandet, medan en motsatt tolkning skulle kunna tvinga myndigheterna att trots allt handlägga de tusentals pågående ukrainska asylansökningarna inom den sedvanliga tidsfristen.
6. Rättsställning och rättssäkerhet för personer med tillfälligt skydd
Uppskjutandet av handläggningen får betydande konsekvenser för rättssäkerheten. Den som har tillfälligt skydd vistas i åratal i en juridisk väntsal, utan att veta om vederbörande får stanna efter att skyddet upphör. Dessutom tillgodoräknar sig personen ingen relevant vistelsetid för ett permanent uppehållstillstånd eller för naturalisation. Först vid ett positivt beslut i asylärendet tillgodoräknas tiden med tillfälligt skydd.
Därtill kommer att det bland de tillfälligt skyddsbehövande även kan finnas konventionsflyktingar och personer med subsidiärt skydd, som under perioden med tillfälligt skydd inte kan göra anspråk på de särskilda rättigheter som tillkommer dem enligt flyktingkonventionen och skyddsgrundsdirektivet (2011/95/EU). Som Karina Franssen påpekar i sin avhandling Tijdelijke bescherming van asielzoekers in de EU (Tillfälligt skydd för asylsökande i EU), medför denna nationella tillämpning en spänning med den europeiska asylrättens andemening, vilken just syftar till att säkerställa ett effektivt tillträde till skydd.
7. Startdatum vid beviljande av asylansökan
Om en asylansökan från en person med tillfälligt skydd slutligen beviljas, beviljas uppehållstillståndet med retroaktiv verkan från och med datumet för registrering i BRP (Basisregistratie Personen, det nederländska folkbokföringsregistret). Detta följer av IND-arbetsinstruktion 2025/6, där BRP-registrering under kod 46 anses utgöra startdatum för asylförfarandet. Denna retroaktiva verkan är dock endast en partiell gottgörelse: den förhindrar inte år av osäkerhet och begränsar den rättsliga ställningen under tiden för det tillfälliga skyddet.
8. Tredjelandsmedborgare med ett tillfälligt uppehållstillstånd för ukrainare
En särskild grupp utgörs av så kallade fakultativa tredjelandsmedborgare, vars tillfälliga skydd upphörde under 2023. Deras asylansökningar har behandlats sedan 2023. Afdeling fann den 7 maj 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:1999) att ministern felaktigt hade avvisat dessa ansökningar med motiveringen att de skulle anses som återkallade enligt artikel 30c.1, a Vw, eftersom bristande svar på en begäran om information inte kan utgöra grund för att betrakta ansökan som återkallad.
Denna rättspraxis understryker att de allmänna principerna om god förvaltning och omsorgsfullt beslutsfattande gäller fullt ut även inom ramen för det tillfälliga skyddsregimet.
9. Slutsats
Behandlingen av asylansökningar från personer med tillfälligt skydd från Ukraina befinner sig i ett juridiskt ingenmansland. Det nederländska valet att helt skjuta upp behandlingen till dess att det tillfälliga skyddet löpt ut framstår som administrativt begripligt, men väcker principiella frågor om tillgång till asylrätt, rättssäkerhet och likabehandling inom EU-rätten.
Svaren på de förhandsavgöranden som ställts till EU-domstolen kommer att vara vägledande: om domstolen bekräftar att uppskov är tillåtet, kommer den nuvarande praxisen att befästas. Om domstolen däremot beslutar att procedurdirektivet är fullt tillämpligt, kommer IND (Immigratie- en Naturalisatiedienst, den nederländska migrationsmyndigheten) att ställas inför behovet av att påskynda behandlingen av tusentals asylansökningar. I båda scenarierna måste det klargöras hur tillfälligt skydd förhåller sig till den grundläggande rätten till en skyndsam och effektiv asylprocess.
Litteratur och källor
- Direktiv 2001/55/EG (Tillfälligt skydd)
- Direktiv 2013/32/EU (Procedurdirektivet)
- Kamerstukken II 2003/04, 29 031, nr 3 och 5
- IND-arbetsinstruktion 2025/6 Oekraïne en de Richtlijn Tijdelijke Bescherming (Ukraina och direktivet om tillfälligt skydd)
- Rb. Arnhem 8 juli 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:10491
- Afdeling 2 april 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1473
- Franssen, K. Tijdelijke bescherming van asielzoekers in de EU (diss., Nijmegen, 2021)
Vi tackar Julia Ilkiv för att hon generöst ställt sitt konstverk till förfogande för att belysa och vägleda den här artikeln. Hennes sofistikerade och känslomässigt gripande teckning tillför djup och eftertanke till det diskuterade ämnet. Mer av hennes arbete finns på www.juliailkiv.com.
