הנחיית ההגנה הזמנית (2001/55/EG), שהופעלה באמצעות החלטת הביצוע 2022/382/EU, מחייבת את המדינות החברות לספק מחסה לעקורים מאוקראינה המשתייכים לקטגוריות שנקבעו. הרשויות המקומיות בהולנד אחראיות למתן מחסה. עם זאת, לעיתים מתן המחסה מסורב, בעיקר בשל בעיות קיבולת או בשל שאלות בנוגע לזהות ומעמד שהייה. מאמר זה מציג את התשתית המשפטית לזכות למחסה, דן בהליך ההרשמה והמיונים בהולנד ומנתח את סעדי המשפט העומדים כנגד סירובים של רשויות מקומיות.
- מסגרת ההגנה הזמנית
על בסיס הנחיית ההגנה הזמנית 1, לעקורים אוקראינים המשתייכים לקטגוריות מסוימות ניתנת מיד הגנה זמנית. החלטת הביצוע 2022/382/EU מיישמת באופן מפורש הגנה זו עבור אזרחי אוקראינה ועבור אזרחים של מדינות שלישיות מסוימות 2.
הולנד הסדירה זאת בחקיקה לאומית, לרבות סעיף 3.9a לתקנות הזרים (Voorschrift Vreemdelingen) והנחיית העבודה של ה-IND לשנת 2022/17. באופן כללי, הקבוצות הבאות עשויות להיות זכאיות להגנה:
- אזרחי אוקראינה ששהו באוקראינה ב-23 בפברואר 2022 או שעזבו אותה ב-27 בנובמבר 2021 או לאחר מכן בשל המתיחות הגוברת;
- אזרחי מדינות שלישיות בעלי היתר שהייה קבוע באוקראינה נכון ל-23 בפברואר 2022, בתנאי שלא עזבו קודם לכן;
- בני משפחה של הקטגוריות שלעיל, בכפוף לתנאי של מגורים משותפים בני-קיימא 3.
- אחריות הרשות המקומית למתן סיוע בקבלת מקלט
חובת מתן המחסה נובעת מהזכות הישירה להגנה זמנית: הסדרי המחסה מוסדרים ב-Regeling opvang ontheemden uit Oekraïne (RooO). על העירייה לספק מחסה ברגע שקיימת סבירות מספקת לכך שהאדם הנוגע בדבר נכלל במסגרת הדירקטיבה. הדבר נובע גם מההנחיות התפעוליות של הנציבות האירופית 4:
"הזכות להגנה זמנית נכנסת לתוקף באופן מיידי. [...] כאשר האדם הנוגע בדבר מתייצב בפני הרשויות [...] עליו/עליה להוכיח רק את אזרחותו/ה, מעמד ההגנה הבינלאומית שלו/ה או מעמד הגנה שווה ערך, את שהותו/ה באוקראינה או, לפי הצורך, את הקשר המשפחתי."
ראיות אינדיקטיביות כגון דרכונים, תעודות זהות או מסמכים אחרים מספיקות כדי לתבוע מחסה. בחינת מעמד השהות על ידי ה-IND (שירות ההגירה וההתאזרחות ההולנדי) מתבצעת רק בשלב מאוחר יותר בהליך.
- הליך הרישום והמיון
3.1 רישום ברשות המקומית
עקורים מדווחים לרשות מקומית. במקרה שהזהות והמעמד נראים סבירים, על הרשות המקומית להחליט בתוך חמישה ימים על רישום ב-BRP (מרשם האוכלוסין ההולנדי) תחת קוד 46. רישום זה מקנה גישה לדמי מחיה ולשירותים אחרים בהתאם ל-RooO. לאחר מכן מתקיימת פגישה ב-IND לצורך הנפקת אישור שהייה. רק בשלב זה מתבצעת הערכה פורמלית של המעמד על ידי ה-IND.
3.2 תהליך המיון
אם קיים ספק לגבי הזכות להגנה זמנית, הרשות המקומית יכולה לבקש מה-IND 'חוות דעת מיון'. במקרה של חוות דעת שלילית מה-IND, תתקבל החלטה רשמית על סירוב להעניק הגנה זמנית, ובדרך כלל החלטה בדבר חזרה. על החלטה כזו של ה-IND ניתן להגיש השגה וערעור.
- מחסור בקיבולת וסגירת מוקדים מרכזיים
לאחר הפלישה הרוסית הוקמו בהולנד 'מוקדים' זמניים (באמסטרדם, אוטרכט, רוטרדם) לרישום מרכזי. עם זאת, למיקומים אלו לא היה תפקיד משפטי רשמי כמו למרכז הרישום ב-Ter Apel. המוקד באוטרכט, שקלט לעיתים קרובות קבוצות פגיעות, נסגר מאז פברואר 2024 בשל מחסור במקומות קליטה ברשויות המקומיות. מאז, המדיניות היא שעקורים ידווחו ישירות לרשויות המקומיות.
- סירוב למתן מחסה על ידי רשויות מקומיות
אף על פי שרשויות מקומיות אחראיות רשמית על מתן מחסה, קורה שהן מסרבות בשל מחסור במקומות או ספק לגבי הזהות או המעמד. מבחינה משפטית, עם זאת, חל האמור:
- במקרה של ראיות אינדיקטיביות מספיקות, אין לסרב למתן מחסה.
- על הרשויות המקומיות להסדיר מחסה באופן מיידי במקרה כזה, והן אחראיות לכל הרחבה נדרשת אם אין להן קיבולת מספקת.
הדירקטיבה והחקיקה הלאומית אינן מותירות מקום לסירוב למתן מחסה אך ורק בשל מחסור בקיבולת.
- סעדים משפטיים נגד סירוב
בעיה מעשית היא שסירובים מועברים לעיתים בעל פה ללא החלטה רשמית. עם זאת, גם סירוב בעל פה נחשב להחלטה במובן של סעיף 72 פסקה 3 לחוק הזרים (Vw). נגד סירוב כזה ניתן להגיש השגה, ובקשר לכך ניתן לבקש סעד זמני מבית המשפט של הסעד הזמני 5.
6.1 פסיקה
קיימות מספר פסיקות רלוונטיות:
- בית המשפט במידלבורג, AWB 23/1697, ECLI:NL:RBDHA:2023:2530
בית המשפט שלפניו מובאת הבקשה לסעד זמני קבע כי מתקן הקליטה היה תפוס במלואו וכי המשך מתן סעד קבלה למי שאינם זכאים יבוא על חשבון הזכאים. בית המשפט דחה את הסעד הזמני. - בית המשפט בהארלם, 28 באפריל 2023, NL23.1776, ECLI:NL:RBDHA:2023:8447
הערעור נגד הסירוב לרישום ב-BRP הוכרז כבלתי-קביל, משום שלחלופין לעמדת ה-IND הבסיסית (שאליה נבע הסירוב) עמדה דרך משפטית נפרדת.
פסיקות אלו מראות כי יש להבחין בין החובה של הרשות המקומית לספק מענה/מחסה כאשר קיימת סבירות להגנה, לבין בחינה פורמלית של זכות השהייה על ידי ה-IND.
- תשומת לב מיוחדת: גברים אוקראינים החייבים בגיוס
סיבוך אקטואלי נוגע לחוק הגיוס האוקראיני המוחמר. גברים אוקראינים בגילאי 18–60 חייבים להירשם במרשם צבאי כדי לחדש את תוקף מסמכי הזהות שלהם. השגרירות האוקראינית בהולנד מסרבת לעיתים קרובות להעניק סיוע קונסולרי לקבוצה זו. רשויות מקומיות אינן יכולות לסרב למתן מחסה רק בשל העובדה שדרכון פג תוקף. גם עם דרכון פג תוקף ניתן לבצע רישום ב-BRP תחת קוד 46, בתנאי שהזהות הוכחה במידה מספקת (לפחות 6).
- סיכום
המערכת ההולנדית נועדה להסדיר את קליטתם של עקורים מאוקראינה במהירות ובאופן נגיש. על הרשויות המקומיות לספק מחסה באופן מיידי עם הצגת ראיות סבירות, גם אם המעמד הפורמלי טרם נבחן. בעיות קיבולת אינן פוטרות את הרשויות המקומיות מחובתן להסדיר או להרחיב את מערך הקליטה. ניתן לערער על סירוב באמצעות הגשת התנגדות (bezwaar) ובקשה לסעד זמני (voorlopige voorziening). בפועל, עם זאת, השימוש באמצעים משפטיים נגד סירובים בעל-פה נותר מוגבל.
הערות שוליים
- הנחיה 2001/55/EG בדבר הגנה זמנית.
- מועצת האיחוד האירופי, החלטת ביצוע (EU) 2022/382.
- ראו גם מסמכי הפרלמנט 2023–2024, 36 394, מס' 6.
- הנציבות האירופית, הנחיות תפעוליות (2022/C 126 I/01).
- סעיף 72, סעיף קטן 3 לחוק הזרים (Vw 2000); השוו ECLI:NL:RBDHA:2023:2530 ו-ECLI:NL:RBDHA:2023:8447.
- ראו שאלות ותשובות בנושא חוק הגיוס (Mobilisatiewet), Rijksoverheid.nl.
