מלחמה מתמשכת ואי-ודאות מתמשכת

מבוא

הנחיית ההגנה הזמנית (RTB) עבור עקורים מאוקראינה באיחוד האירופי הוארכה לאחרונה שוב, כעת עד ה-4 במרץ 2027. הארכה זו משקפת את ההכרה במציאות לפיה חזרה רחבת היקף אינה אפשרית לעת עתה. אך מאחורי הארכה פורמלית זו מסתתרת משימה משפטית וחברתית מורכבת: כיצד נבטיח בהולנד ובאירופה הגנה נאותה ובת-קיימא לעקורים מאוקראינה במצב של מלחמה וחוסר ודאות ממושך?

הדו"ח האחרון של Clingendael מלחמה מתמשכת, חוסר ודאות מתמיד (יוני 2025) מציג ניתוח מפורט של הגורמים המשפיעים על אפשרויות החזרה. מאמר זה פורש את נקודות המפתח מתוך הדו"ח, דן בהשלכות עבור הפרקטיקה ההולנדית, ומברר סוגיות משפטיות הנוגעות למעבר למעמדי שהייה חלופיים.

הארכת הדירקטיבה להגנה זמנית

האיחוד האירופי האריך שוב את תחולת ה-RTB עבור עקורים מאוקראינה בשנה נוספת. בכך, המחוקק האירופי מכיר במשתמע בכך שחזרה בת-קיימא לאוקראינה אינה מציאותית עבור רוב העקורים כל עוד המלחמה נמשכת. ההארכה מלווה בדיונים ברמת האיחוד האירופי על אסטרטגיה רחבה יותר לטווח ארוך, שבה מעמדות שהייה חלופיים וחזרה מדורגת ממלאים תפקיד.

בהולנד, הארכה זו מאשרת את המשך המחויבות לקליטה, דיור ושילוב. עם זאת, ההארכה מעוררת גם שאלות משפטיות בנוגע למעבר מהגנה זמנית לצורות שהייה קבועות יותר. הנציבות האירופית קוראת למדינות החברות לאפשר מעמד חלופי, כדי למנוע לחץ נוסף על מערכות המקלט הלאומיות.

גורמים המעכבים שיבה

דו"ח Clingendael מציג ארבעה גורמים עיקריים המשפיעים על אפשרויות החזרה ועל כוונות החזרה:

משך הסכסוך: נראה כי המלחמה מתקבעת במבוי סתום או במצב של לחימה בעצימות נמוכה לאורך זמן. פריצות דרך דיפלומטיות לא התרחשו, ומשא ומתן חדש לא הניב תוצאות משמעותיות. כל עוד הסכסוך נמשך, החזרה נותרת עבור רבים לא בטוחה או לא אטרקטיבית.
עצימות הלחימה: בחודשים האחרונים חלה הסלמה בסכסוך עם הפצצות כבדות ותקיפות רחפנים. הדבר מגדיל את הסיכון לאזרחים, הורס תשתיות ומפחית את הסיכויים ההומניטריים בחלקים נרחבים של אוקראינה.
שטח כבוש או משוחרר: קו החזית יציב יחסית, אך רוסיה צוברת קרקע בהתמדה במזרח ובצפון. שטחים משוחררים סובלים לרוב מנזקים כבדים. האפשרות לחזור בבטחה לשטח כבוש או משוחרר לאחרונה נותרת בלתי ודאית.
מצב כלכלי ושיקום: אוקראינה מתמודדת עם ירידה בצמיחה, אינפלציה גבוהה ושיקום שברירי. למרות שהאבטלה בירידה והסיוע הזר מכסה את הגירעון התקציבי, ההתאוששות הכלכלית נותרת רגישה ופגיעה להסלמה צבאית.

גורמים אלו מדגישים כי חזרה בהיקף נרחב אינה ישימה בעתיד הקרוב, גם לא במקרה של הפסקת אש. יתרה מכך, קיים סיכון ממשי שקבוצות פגיעות ידרדרו לעוני או לסכנה עם חזרתן.

הגירה המשכית ומעמדות חלופיים

הדו"ח מציין כי עקורים אוקראינים רבים שואפים למעמד קבוע יותר לאחר שהייה של מספר שנים בהולנד ובמדינות אחרות באיחוד האירופי. קיימות אינדיקציות לביקוש גובר למעמדות חלופיים, כגון היתרי שהייה רגילים על בסיס עבודה או איחוד משפחות, או בקשות מקלט עבור אנשים בעלי פרופיל סיכון אישי.

הנציבות האירופית מעודדת מדינות חברות להקל על המעבר למעמדים חלופיים, בין היתר כדי להקל על הלחץ על מערכת המקלט. במקביל, דו"ח Clingendael מצביע על סיכון שקבוצות פגיעות, שאינן יכולות להגיע לעצמאות כלכלית, יישארו ללא מענה.

בהקשר ההולנדי, משמעות הדבר היא שרשויות מקומיות, ה-IND (שירות ההגירה וההתאזרחות ההולנדי) וגופים מעורבים אחרים חייבים להיות ערוכים למעבר אפשרי מהגנה זמנית קולקטיבית להליכים אינדיבידואליים. ליווי משפטי, הסברה ומענה מותאם אישית הופכים לקריטיים בהקשר זה.

החובה המשפטית להגנה

הארכת ה-RTB (הנחיית ההגנה הזמנית) מאשרת את החובה של הולנד להבטיח רמת הגנה הולמת. אולם לנוכח האפשרות לשהייה ארוכת טווח, מתעוררת השאלה כיצד הדבר יוטמע במדיניות ובחקיקה.

מערכי הקליטה, הדיור ושירותי ההשתלבות הנוכחיים תוכננו מלכתחילה כדי לספק מענה חירום זמני. עם זאת, בפועל ניתן לראות כי עקורים אוקראינים רבים עובדים, משתלבים ומעבירים את ילדיהם לבתי ספר. דו"ח Clingendael מדגיש כי לכך יש השלכות לא רק מעשיות, אלא גם משפטיות: קליטה ממושכת יוצרת ציפיות ומגבשת מעמד משפטי.

יתרה מכך, ההגנה לפי דיני האיחוד האירופי דורשת רמה מסוימת של רציפות וקיימות. סעיף 18 לאמנת האיחוד האירופי והאמנה האירופית לזכויות אדם (EVRM) מגנים על הזכות למקלט ועל עקרון אי-ההחזרה (non-refoulement). חזרה כפויה לאוקראינה לא יציבה, לא בטוחה או בלתי ראויה למגורים מבחינה חברתית תעמוד בסתירה למחויבויות אלו.