סטנדרטים אירופיים, פסיקה ואפשרויות משפטיות בהולנד
סיכום
מאז מרץ 2022 הופעלה הנחיית ההגנה הזמנית האירופית (TPD) עבור אנשים הנמלטים מהמלחמה באוקראינה. כתוצאה מכך נוצר מצב של קליטה רחבת היקף ברחבי האיחוד האירופי, לרבות בהולנד. סעיף 13 ל-TPD מחייב את המדינות החברות להעניק לאנשים בעלי הגנה זמנית מגורים הולמים, או לספק להם את האמצעים להשיג זאת בעצמם. עם זאת, אוקראינים רבים בהולנד שוהים בתנאים שאינם עומדים בדרישת מינימום זו. מאמר זה בוחן את התוכן וההיקף של הזכות למגורים הולמים על פי משפט האיחוד האירופי, מגילת זכויות היסוד של האיחוד האירופי (CFREU), פסיקת בית הדין לצדק של האיחוד האירופי (HvJEU), האמנה האירופית לזכויות אדם (EVRM) והאמנה האירופית החברתית המתוקנת. במסגרת זו נדונים דוגמאות ופסקי דין קונקרטיים שיכולים לסייע לאוקראינים בעלי הגנה ולמלוויהם לאכוף זכויות אלו בהולנד.
- מבוא
הנחיית ההגנה הזמנית תוכננה ככלי חירום לזרם המוני של פליטים. הולנד קולטת כיום עשרות אלפי עקורים אוקראינים במתקנים עירוניים, בבתי מלון, באולמות ספורט, בספינות תענוגות ובמקומות נוספים. עם זאת, קליטה זו אינה עניין של בחירה. סעיף 13 ל-TPD מחייב את המדינות החברות לספק קורת גג הולמת או את האמצעים להשגתם. בפועל, עקורים אוקראינים רבים מתמודדים עם תנאי קליטה צפופים, לא היגייניים, לא בטוחים, לא נגישים או שאינם מותאמים לילדים, לקשישים או לאנשים עם מוגבלות. הרגולציה והפסיקה של האיחוד האירופי מבהירות כי נסיבות כאלה עלולות להיות מנוגדות לזכויות יסוד.
- הבסיס המשפטי לזכות למגורים הולמים
סעיף 13 ל-TPD עצמו אינו מספק הגדרה ממצה ל"מגורים הולמים", אך יש לפרשו בהקשר של סטנדרטים אירופיים אחרים כגון הנחיית הקליטה המתוקנת ומגילת זכויות היסוד של האיחוד האירופי. סעיף 1 למגילה, המגן על כבוד האדם, ממלא תפקיד מרכזי בכך. בית הדין לצדק הבהיר כי מגורים הם צורך בסיסי שחייב להיות זמין ללא הרף וללא הפרעה. יתרה מכך, תמיכה כספית כתחליף למגורים חייבת להיות מספקת כדי לאפשר השגת מגורים הולמים בפועל.
בפסק דין Cimade & GISTI (C-179/11) קבע בית הדין כי מדינות חברות אינן יכולות להסתמך על מתקני קליטה צפופים כדי להתחמק מהתחייבויותיהן. עבור הולנד, המשמעות היא, למשל, שרשויות מקומיות אינן רשאיות להוציא אנשים לרחוב בתירוץ ש"הכל מלא". בפסק דין Saciri (C-79/13) הבהיר בית הדין כי תוספות כספיות במקום קליטה חייבות להיות מספיקות כדי לאפשר חיים בכבוד. משפחה אוקראינית שמקבלת תוספת מינימלית שאינה מאפשרת לשלם עבור דיור, עשויה להצביע על כך.
פסק דין Haqbin (C-233/18) קובע כי על המדינות החברות למנוע מצב שבו אנשים נקלעים לעוני חומרי קיצוני שבו צרכים בסיסיים כגון קורת גג, מזון והיגיינה אינם מובטחים. משמעות הדבר היא שמגורי חירום במחנות אוהלים או באולמות ספורט ללא פרטיות ומתקנים סניטריים עלולים לעמוד בסתירה לחובה לספק מגורים הולמים. בפסק דין Ayubi (C-713/17) הדגיש בית הדין כי על המדינות החברות להתחשב תמיד בנסיבות אישיות כגון גיל ובריאות. הדבר רלוונטי לקשישים או לחולים הממוקמים בהולנד בחדרי שינה עמוסים או על ספינות תענוגות ללא טיפול רפואי.
בפסק הדין FMS (C-924/19 PPU) אושר כי על המדינות החברות לספק תנאי קליטה מהותיים – בין אם בעין ובין אם באמצעות קצבה כספית הולמת – וכי על אנשים להיות בעלי גישה לערכאות משפטיות בנושא זה. פסק הדין H.A. (C-194/19) הדגיש את הזכות לסעד משפטי יעיל נגד החלטות הנוגעות לתנאי קליטה. אזרחים אוקראינים בהולנד רשאים להגיש השגה ולפנות לערכאות משפטיות נגד הפסקה או סירוב של קליטה, אך גם נגד תנאי קליטה בלתי הולמים או משפילים.
- סטנדרטים אירופיים לזכויות אדם
בית הדין האירופי לזכויות אדם קבע במספר מקרים כי היעדר דיור הולם עלול להוות יחס בלתי אנושי או משפיל, בניגוד לסעיף 3 לאמנה האירופית לזכויות אדם (EVRM). בעניין M.S.S. נגד בלגיה ויוון (2011) קבע בית הדין כי לינה כפויה ברחוב ללא כל הגנה מהווה הפרה. בעניין H. ואחרים נגד צרפת (2020) פסק בית הדין כי שהייה ממושכת באוהלים ובמתחת לגשרים ללא דיור יציב וללא תגובה ממשלתית רצינית היא בלתי אנושית. הדבר נוגע ישירות למצב בהולנד, שבה אוקראינים שוהים לעיתים חודשים באולמות ספורט, על גבי ספינות תענוגות או במחנות אוהלים, ללא פרטיות או צפי לדיור טוב יותר.
פסק הדין Tarakhel נגד שוויץ (2014) שם דגש מיוחד על הגנת ילדים. בית הדין דורש כי משפחות עם ילדים יקבלו קליטה מותאמת אישית, ולא יועברו באופן פשוט למתקני קליטה גדולים ומשותפים ללא התייחסות לצרכיהם הספציפיים. בהולנד קיימות דוגמאות לכך שילדים נאלצים לישון על אלונקות באולמות גדולים ללא כל פרטיות או מחיצות, דבר שעשוי לעמוד בסתירה לנורמה זו.
- זכויות חברתיות והאמנה החברתית האירופית
הוועדה האירופית לזכויות חברתיות (ECSR) הדגישה במקרים שונים כי קליטת חירום ממושכת אינה מהווה "מגורים ראויים". בפרשת ICJ & ECRE נגד יוון (2021) נקבע כי שהות של שנים במתקנים זמניים צפופים ללא פרטיות וללא סיכוי לדיור בר-קיימא מהווה הפרה. הדבר עולה בקנה אחד עם מצבים בהולנד שבהם אוקראינים שוהים חודשים או יותר על ספינות או באולמות ספורט ללא פרספקטיבה.
בפרשת CEC נגד הולנד (2014) נקבע כי גם לאנשים ללא היתר שהייה יש זכות גישה לקליטת חירום, שכן מניעתה מאיימת על חייהם ועל כבודם. לפיכך, רשויות מקומיות אינן יכולות להסתפק בטענה כי אדם אינו מקבל קליטה בשל מחלוקות מנהליות בנוגע לרישום.
פסק הדין Defence for Children נגד הולנד (2009) הבהיר כי הקליטה חייבת להיות בטוחה, היגיינית, מחוממת ומוארת. בהולנד קיימים דיווחים על מקומות קליטה שבהם החימום אינו פועל כראוי או שקיימת בעיית רטיבות ועובש – תנאים העומדים בסתירה לכך. פסק הדין ERRC נגד איטליה (2005) מצביע על כך שאפליה נגד צוענים (Roma) בגישה לקליטה אסורה. הדבר רלוונטי לאוקראינים בני רומה שלעיתים מסורבים בקליטה עירונית או על ידי משכירים פרטיים.
- הגנה על קבוצות פגיעות
מגילת זכויות היסוד של האיחוד האירופי כוללת ערובות ספציפיות לקבוצות פגיעות. סעיף 24 מכיר בזכויות הילד ודורש כי טובת הילד תעמוד תמיד בראש סדר העדיפויות. סעיף 25 מגן על קשישים ומבטיח כבוד ועצמאות. סעיף 26 מכיר בזכותם של אנשים עם מוגבלויות לשירותים המקדמים את עצמאותם ושילובם החברתי. משמעות הדבר בהולנד היא שמתקני קליטה חייבים להיות נגישים למשתמשי כיסאות גלגלים, שמשפחות עם ילדים לא יוכנסו לחדרי שינה משותפים ולא בטוחים, ושלקשישים או לחולים תינתן טיפול ופרטיות הולמים.
- התחייבויות אמנה בינלאומיות
הזכות לדיור נאות מעוגנת יתרה מכך בסעיף 11 לאמנה הבינלאומית בדבר זכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות (IVESCR), המכירה בזכות לרמת חיים נאותה. אמנת זכויות הילד (סעיף 27) מחייבת מדינות להבטיח שילדים לא יופרדו מהוריהם בשל היעדר מגורים ראויים. ועדות האו"ם הדגישו בעקביות כי דיור חייב להיות בטוח, ראוי למגורים, בר-השגה ונגיש, תוך תשומת לב מיוחדת לפגיעים ביותר.
- גישה לסעדים משפטיים בהולנד
אף על פי שה-TPD אינה כוללת הליך תלונה נפרד, סעיף 47 למגילת האיחוד האירופי מבטיח את הזכות לסעד משפטי אפקטיבי. אוקראינים בהולנד הסבורים כי הקליטה אינה עומדת בסטנדרט של דיור הולם יכולים להגיש התנגדות בפני העירייה ולאחר מכן להגיש ערעור לבית המשפט לעניינים מנהליים. בנוסף, הם יכולים לבקש סעד זמני (vovo) כדי לאכוף שיפור מיידי או להורות על השעיית החלטה. הדבר חל הן על הפסקת קליטה או סירוב לקליטה והן על נסיבות בלתי אנושיות במסגרת קליטה קיימת.
- סיכום והמלצות
החקיקה והפסיקה האירופית מבהירות כי הזכות למגורים ראויים אינה הבטחה שניתן להתעלם ממנה, אלא התחייבות מחייבת שמבטיחה כבוד אנושי. הולנד אינה רשאית לארגן קליטה צפופה, לא היגיינית או לא בטוחה באופן מבני. יש להקדיש תשומת לב לפרטיות, בטיחות, היגיינה והתאמה לצרכי ילדים, קשישים ואנשים עם מוגבלות. קצבאות כספיות במקום מגורים חייבות להיות מספיקות כדי לאפשר בפועל מציאת קורת גג.
עבור אוקראינים בהולנד, משמעות הדבר היא שאין עליהם לקבל מצב שבו הם שוהים חודשים או שנים באוהלים, אולמות ספורט או קליטת חירום ללא פרטיות וללא אופק לעתיד. הם יכולים להסתמך על המגילה, ה-EVRM והפסיקה האירופית כדי לאכוף את זכותם לקליטה מכבדת. אנשי מקצוע משפטיים, עיריות ועובדי סיוע ייטיבו לעשות אם יתייחסו לנורמות אלו ברצינות ויתרגמו אותן לפתרונות קונקרטיים וברי-קיימא המציבים את הכבוד האנושי במרכז.
