1. מבוא
מאז כניסתה לתוקף של הוראת ההגנה הזמנית (2001/55/EG; להלן: RTB) בנוגע לעקורים מאוקראינה ב-4 במרץ 2022, נוצר בהולנד מצב היברידי ייחודי. זרים הנופלים תחת תחולת ה-RTB שוהים כאן כדין, אולם בקשת המקלט שלהם אינה מטופלת כל עוד ההגנה הזמנית נמשכת. פרקטיקה זו מעוררת שאלות יסוד ביחס שבין הוראת ה-RTB, הוראת ההליכים (2013/32/EU) והוראות חוק הזרים משנת 2000 (Vreemdelingenwet 2000; להלן: Vw 2000), ובפרט סעיף 43a.
מאמר זה עוסק במצב המשפטי הנוכחי, בפסיקה הרלוונטית ובשאלות המקדמיות שהמחלקה לשיפוט בעניינים מנהליים של מועצת המדינה (להלן: Afdeling) הפנתה ב-2 באפריל 2025 לבית הדין לצדק של האיחוד האירופי (HvJ EU). כמו כן, נדון במעמדם המשפטי של בעלי הגנה זמנית — לרבות פליטים הכפופים לקטגוריה זו —.
2. הגשת בקשת המקלט: דרישה פורמלית ללא טיפול מהותי
אף על פי שה-RTB עצמו אינו כולל חובה להגיש בקשת מקלט כדי לקבל הגנה זמנית, הולנד בחרה בעת היישום להשתלב במערכת המקלט הלאומית. הדיווח לעירייה והרישום במרשם האוכלוסין (Basisregistratie Personen, BRP) תחת קוד 46 נתפסים על ידי ה-IND כבקשת מקלט לא מלאה.
במהלך הפגישה בדלפק ה-IND, שבו מונפק אישור השהייה (המדבקה או מסמך ה-O), על הזר לחתום על טופס M35H. ברגע זה מוגשת בקשת המקלט באופן פורמלי, אך הטיפול בה מושהה.
מבנה זה מוביל לכך שהזר שוהה כדין מכוח סעיף 8(ו) או סעיף 8(ח) לחוק הזרים (Vw), אך מבלי שמתבצעת הערכה מהותית של הבקשה להגנה בינלאומית.
3. השעיית הטיפול: סמכות שבשיקול דעת או חובה?
סעיף 17, פסקה שנייה ל-RTB קובע כי את הטיפול בבקשת מקלט יש להשלים לאחר תום תקופת ההגנה הזמנית, אם הטיפול לא התקיים קודם לכן. הוראה זו יושמה בסעיף 43a לחוק הזרים (Vw). מתעוררת השאלה אם המדינה החברה מוסמכת, או שמא מחויבת, להשהות את הטיפול במהלך תקופת ההגנה הזמנית.
על פי נוהל העבודה הנוכחי (הנחיית עבודה של ה-IND מס' 2025/6), בקשת המקלט של בעלי הגנה זמנית מאוקראינה מטופלת רק לאחר תום ההגנה הזמנית. בכך עושה הולנד שימוש בסמכות ההשעיה, אך ללא חובה חוקית מפורשת לעשות כן. שכן, סעיף 17, פסקה שנייה ל-RTB נראה כמעגן אפשרות יותר מאשר ציווי.
4. האם הזר יכול לאכוף את הטיפול?
בספרות ובפסיקה קיימת חלוקה בשאלה האם בעל הגנה זמנית יכול להגיש תביעה לקבלת החלטה במועד. מצד אחד, שר/מזכיר המדינה טוען כי בתקופת ההגנה הזמנית לא חל מועד למתן החלטה, משום שסעיף 43a לחוק הזרים (Vw) משעה את הטיפול. מצד שני, לפי ההיגיון המבני של הוראת ההליכים נטען כי מועד ההחלטה המרבי של 21 חודשים הקבוע בה חל גם על בעלי הגנה זמנית, מאחר שקבוצה זו אינה מוחרגת מתחולת ההוראה.
בית המשפט בארנהם קבע בפסק דינו מיום 8 ביולי 2024 (ECLI:NL:RBDHA:2024:10491) כי ההשעיה אינה עומדת בסתירה לסעיף 31(5) להוראת ההליכים. בית המשפט סבר כי מותר להחליט במהלך תקופת ההגנה הזמנית, אך אין חובה לעשות כן. לפי בית המשפט, המועד להגשת/קבלת ההחלטה מתחיל לרוץ רק לאחר תום ההגנה הזמנית. בכך מתיישר בית המשפט עם פסקי דין קודמים של בתי המשפט, בין היתר בהארלם (1 ביולי 2022, ECLI:NL:RBDHA:2022:11308) ובחרונינגן (21 במרץ 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:3626).
עם זאת, קיימים גם קולות אחרים. כך למשל, בית המשפט בארנהם שקל ב-3 באפריל 2024 (ECLI:NL:RBDHA:2024:4613) כי מועד ההחלטה של 21 חודשים אכן מתחיל לרוץ ממועד הגשת בקשת המקלט, גם עבור בעלי הגנה זמנית. תיק זה נמצא כעת בערעור בפני המחלקה.
5. השאלות המקדמיות מיום 2 באפריל 2025
המחלקה הציגה בהחלטת ההפניה שלה מיום 2 באפריל 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:1473) את ליבת הבעיה בפני בית הדין לצדק של האיחוד האירופי (HvJ EU). היא שואלת האם סעיף 17, פסקה שנייה ל-RTB אכן מעניק למדינות החברות את הסמכות להשעות את הטיפול, והאם תקופות קבלת ההחלטה של סעיף 31 להוראת ההליכים מתחילות או מתחדשות רק לאחר תום ההגנה הזמנית.
התשובות לשאלות אלו יהיו מכריעות להמשך הפרקטיקה המשפטית: אישור הקו ההולנדי ייתן לגיטימציה להשעיה הנוכחית, בעוד פרשנות הפוכה עלולה לחייב את הממשלה לטפל באלפי בקשות המקלט האוקראיניות התלויות ועומדות בתוך המועד המקובל.
6. מעמדם המשפטי של הזכאים להגנה זמנית ובטחון משפטי
להשעיית הטיפול יש השלכות משמעותיות על הוודאות המשפטית. מי שבידו היתר הגנה זמנית שוהה במשך שנים ב'פרוזדור המשפטי', מבלי לדעת אם יוכל להוסיף ולשהות לאחר תום ההגנה. יתרה מכך, הוא אינו צובר תקופת שהייה רלוונטית לצורך בקשה להיתר לשהייה בלתי מוגבלת או להתאזרחות. רק לאחר החלטה חיובית בבקשת המקלט, תקופת ההגנה הזמנית מובאת במניין השנים.
בנוסף, בין הזכאים להגנה זמנית עשויים להימצא גם פליטים לפי אמנת הפליטים וזכאים להגנה משלימה, אשר במהלך תקופת ההגנה הזמנית אינם זכאים לממש את הזכויות הספציפיות המוקנות להם מכוח אמנת הפליטים והנחיית ההסמכה (2011/95/EU). כפי שמציינת Karina Franssen בעבודת הדוקטורט שלה, Tijdelijke bescherming van asielzoekers in de EU, יישום לאומי זה מוביל למתח עם רוח דיני המקלט האירופיים, שמטרתם להבטיח גישה אפקטיבית להגנה.
7. מועד תחילה במקרה של אישור בקשת המקלט
אם בקשת המקלט של מי שבסופו של דבר זכאי למעמד הגנה זמנית מאושרת, היתר השהייה יוענק למפרע עד לתאריך הרישום ב-BRP (מרשם האוכלוסין ההולנדי). הדבר נובע מהנחיית העבודה של ה-IND לשנת 2025/6, שלפיה רישום ב-BRP תחת קוד 46 נחשב לתאריך תחילת הליך המקלט. עם זאת, תחולה למפרע זו היא תרופה חלקית בלבד: היא אינה מונעת שנים של חוסר ודאות ומגבילה את המעמד המשפטי במהלך תקופת ההגנה הזמנית.
8. אזרחי מדינות שלישיות בעלי היתר שהייה זמני שמקורו באוקראינה
קבוצה מיוחדת מורכבת ממה שמכונה 'אזרחי מדינות שלישיות אופציונליים', שהגנתם הזמנית הסתיימה בשנת 2023. בקשות המקלט שלהם מטופלות מאז 2023. ב-7 במאי 2025 קבעה המחלקה במועצת המדינה (ECLI:NL:RVS:2025:1999) כי השר הוציא בקשות אלה מכלל דיון שלא כדין לפי סעיף 30c(1)(a) לחוק הזרים (Vw), שכן אי-מענה לבקשת מידע אינו יכול להוות עילה לראות בבקשה כאילו בוטלה.
פסיקה זו מדגישה כי גם במסגרת משטר ההגנה הזמנית, עקרונות היסוד של מינהל תקין וקבלת החלטות זהירה חלים ללא סייג.
9. סיכום
הטיפול בבקשות מקלט של בעלי הגנה זמנית מאוקראינה נמצא ב'שטח הפקר' משפטי. הבחירה ההולנדית להשעיה מלאה עד לאחר סיום ההגנה הזמנית נראית מובנת מבחינה מנהלית, אך מעוררת שאלות עקרוניות בנוגע לגישה לדיני המקלט, לוודאות משפטית ולשוויון בפני החוק במסגרת דיני האיחוד האירופי.
התשובות לשאלות המקדמיות של בית הדין האירופי לצדק יהיו מכוונות: אם בית הדין יאשר כי השעיה מותרת, הפרקטיקה הנוכחית תתקבע. אם לעומת זאת יחליט בית הדין כי הנחיית ההליכים חלה ללא סייג, ה-IND יצטרך להתמודד עם הצורך לטפל באלפי בקשות מקלט בהליך מזורז. בשני התרחישים, יהיה צורך להבהיר כיצד הגנה זמנית מתיישבת עם הזכות הבסיסית להליך מקלט יעיל ובזמן.
ספרות ומקורות
- הנחיה 2001/55/EG (הגנה זמנית)
- הנחיה 2013/32/EU (הנחיית סדר הדין)
- פרסומי הפרלמנט (Kamerstukken) II 2003/04, 29 031, סעיפים 3 ו-5
- הנחיית עבודה של ה-IND 2025/6 אוקראינה והנחיית ההגנה הזמנית
- בית המשפט בארנהם, 8 ביולי 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:10491
- חטיבת המשפט המינהלי במועצת המדינה, 2 באפריל 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1473
- Franssen, K. Tijdelijke bescherming van asielzoekers in de EU (עבודת דוקטורט, ניימכן, 2021)
אנו מודים ל-Julia Ilkiv על כך שהעמידה בנדיבות את יצירת האמנות שלה לליווי מאמר זה. הרישום בעט המעודן והמרגש שלה מוסיף עומק והרהור לנושא הנדון. ניתן למצוא עבודות נוספות שלה בכתובת www.juliailkiv.com.
