Weigering van gemeentelijke opvang aan ontheemden uit Oekraïne

De Richtlijn Tijdelijke Bescherming (2001/55/EG), geactiveerd bij Uitvoeringsbesluit 2022/382/EU, verplicht lidstaten tot opvang van ontheemden uit Oekraïne die tot de aangewezen categorieën behoren. Gemeenten in Nederland zijn verantwoordelijk voor het bieden van opvang. Toch komt het voor dat opvang wordt geweigerd, met name vanwege capaciteitsproblemen of vragen rond identiteit en verblijfsstatus. Dit artikel zet de juridische grondslagen voor het recht op opvang uiteen, bespreekt de Nederlandse aanmeld- en triageprocedure en analyseert de rechtsmiddelen tegen gemeentelijke weigeringen.

Kader van de tijdelijke bescherming

Op grond van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming 1 is Oekraïense ontheemden die tot bepaalde categorieën behoren onmiddellijk tijdelijke bescherming toegekend. Het Uitvoeringsbesluit 2022/382/EU concretiseert deze bescherming voor Oekraïense staatsburgers en bepaalde derdelanders 2.

Nederland heeft dit uitgewerkt in nationale regelgeving, waaronder artikel 3.9a Voorschrift Vreemdelingen en de IND-werkinstructie 2022/17. In hoofdlijnen komen de volgende groepen in aanmerking:

Oekraïense staatsburgers die op 23 februari 2022 in Oekraïne verbleven of op/na 27 november 2021 zijn vertrokken vanwege de toenemende spanningen;
Derdelanders met een geldige Oekraïense permanente verblijfsvergunning op 23 februari 2022, mits zij niet eerder zijn vertrokken;
Gezinsleden van bovenstaande categorieën onder voorwaarden van duurzame samenwoning 3.

Gemeentelijke verantwoordelijkheid voor opvang

De opvangplicht volgt uit het directe recht op tijdelijke bescherming: de opvangvoorzieningen zijn geregeld in de Regeling opvang ontheemden uit Oekraïne (RooO). De gemeente moet opvang bieden zodra voldoende aannemelijk is dat de betrokkene onder de Richtlijn valt. Dit volgt ook uit de operationele richtsnoeren van de Europese Commissie 4:

“Het recht op tijdelijke bescherming gaat onmiddellijk in. […] Wanneer de betrokkene zich bij de autoriteiten meldt […] hoeft hij of zij slechts zijn of haar nationaliteit, internationale beschermingsstatus of gelijkwaardige beschermingsstatus, verblijf in Oekraïne of, in voorkomend geval, familieband aan te tonen.”

Indicatieve bewijzen zoals paspoorten, identiteitskaarten of andere documenten volstaan om opvang te claimen. De toetsing van de verblijfsstatus door de IND volgt pas later in de procedure.

De aanmeld- en triageprocedure

3.1 Aanmelding bij de gemeente

Ontheemden melden zich bij een gemeente. Bij aannemelijkheid van de identiteit en status moet de gemeente binnen vijf dagen besluiten tot inschrijving in de BRP onder code 46. Die inschrijving verschaft toegang tot leefgeld en andere voorzieningen op grond van de RooO. Daarna volgt een afspraak bij de IND voor afgifte van een bewijs van verblijf. Pas op dat moment vindt een formele toets van de status plaats door de IND.

3.2 Triageproces

Indien twijfel bestaat over het recht op tijdelijke bescherming kan de gemeente de IND om een ‘triageadvies’ vragen. Bij een negatief advies van de IND volgt een formeel besluit tot weigering van tijdelijke bescherming en doorgaans een terugkeerbesluit. Tegen een dergelijk IND-besluit staat bezwaar en beroep open.

Capaciteitstekort en sluiting centrale hubs

Na de Russische invasie werden in Nederland tijdelijke ‘hubs’ ingericht (Amsterdam, Utrecht, Rotterdam) voor centrale aanmelding. Deze locaties hadden echter geen formele juridische rol zoals het aanmeldcentrum in Ter Apel. De hub in Utrecht, die vaak kwetsbare groepen opving, is sinds februari 2024 gesloten wegens gebrek aan beschikbare gemeentelijke opvangplekken. Sindsdien is het beleid dat ontheemden zich rechtstreeks bij gemeenten melden.

Weigering opvang door gemeenten

Hoewel gemeenten formeel verantwoordelijk zijn voor opvang, komt het voor dat zij opvang weigeren vanwege een tekort aan opvangplekken of twijfel over de identiteit of status. Juridisch gezien geldt echter:

Bij voldoende indicatieve bewijzen mag opvang niet worden geweigerd.
Gemeenten moeten in zo’n geval direct opvang regelen en zijn verantwoordelijk voor eventuele opschaling indien eigen capaciteit ontbreekt.

De richtlijn en nationale regelgeving bieden geen ruimte om opvang te weigeren louter wegens gebrek aan capaciteit.

Rechtsmiddelen tegen een weigering

Een probleem in de praktijk is dat weigeringen soms mondeling worden gecommuniceerd zonder formeel besluit. Toch is ook een mondelinge weigering als besluit in de zin van artikel 72 lid 3 Vw aan te merken. Tegen zo’n weigering kan bezwaar worden gemaakt en kan connex daaraan een voorlopige voorziening worden gevraagd bij de voorzieningenrechter 5.

6.1 Jurisprudentie

Er zijn enkele relevante uitspraken:

Rb. Middelburg, AWB 23/1697, ECLI:NL:RBDHA:2023:2530
De voorzieningenrechter overwoog dat de opvangvoorziening volledig bezet was en dat voortzetting van opvang voor niet-rechthebbenden ten koste zou gaan van rechthebbenden. De rechter wees de voorlopige voorziening af.
Rb. Haarlem, 28 april 2023, NL23.1776, ECLI:NL:RBDHA:2023:8447
Het beroep tegen de weigering tot inschrijving in de BRP werd niet-ontvankelijk verklaard, omdat tegen het onderliggende IND-advies (dat leidde tot weigering) afzonderlijke rechtsgang openstond.

Deze uitspraken tonen dat een onderscheid moet worden gemaakt tussen de gemeentelijke verplichting om opvang te bieden bij aannemelijkheid van bescherming, en de formele toetsing van het verblijfsrecht door de IND.

Bijzondere aandacht: dienstplichtige Oekraïense mannen

Een actuele complicatie betreft de aangescherpte Oekraïense Mobilisatiewet. Oekraïense mannen van 18–60 jaar moeten zich in een militair register inschrijven om hun identiteitsdocumenten te verlengen. De Oekraïense ambassade in Nederland weigert vaak consulaire bijstand voor deze groep. Gemeenten kunnen de opvang niet weigeren louter omdat een paspoort is verlopen. Ook met een verlopen paspoort kan inschrijving in de BRP plaatsvinden onder code 46, mits de identiteit voldoende vaststaat 6.

Conclusie

Het Nederlandse systeem is erop gericht om de opvang van Oekraïense ontheemden snel en laagdrempelig te regelen. Gemeenten moeten bij aannemelijke bewijzen direct opvang bieden, ook als de formele status nog niet is getoetst. Capaciteitsproblemen ontslaan gemeenten niet van hun verplichting om opvang te regelen of op te schalen. Een weigering kan worden bestreden via bezwaar en voorlopige voorziening. In de praktijk blijven rechtsmiddelen tegen mondelinge weigeringen echter onderbenut.

Voetnoten