1. Inleiding
Sinds de inwerkingtreding van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming (2001/55/EG; hierna: RTB) ten aanzien van ontheemden uit Oekraïne op 4 maart 2022 is in Nederland een bijzondere hybride situatie ontstaan. Vreemdelingen die onder de werkingssfeer van de RTB vallen, verblijven hier rechtmatig, maar hun asielaanvraag wordt niet behandeld zolang de tijdelijke bescherming voortduurt. Deze praktijk roept fundamentele vragen op over de verhouding tussen de RTB, de Procedurerichtlijn (2013/32/EU), en de nationale bepalingen van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000), in het bijzonder artikel 43a.
In dit artikel wordt ingegaan op de actuele juridische stand van zaken, de relevante jurisprudentie en de prejudiciële vragen die de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) op 2 april 2025 aan het Hof van Justitie van de EU (HvJ EU) heeft gesteld. Daarbij komt ook de rechtspositie van tijdelijk beschermden — inclusief verdragsvluchtelingen onder hen — aan de orde.
2. Het indienen van de asielaanvraag: een formeel vereiste zonder materiële behandeling
Hoewel de RTB zelf geen verplichting kent tot het indienen van een asielverzoek om tijdelijke bescherming te verkrijgen, heeft Nederland bij de implementatie gekozen voor aansluiting bij het nationale asielstelsel. De melding bij de gemeente en inschrijving in de Basisregistratie Personen (BRP) onder code 46 wordt door de IND opgevat als een onvolledige asielaanvraag.
Tijdens de afspraak bij het IND-loket, waar het bewijs van verblijf (de sticker of het O-document) wordt verstrekt, moet de vreemdeling een M35H-formulier ondertekenen. Op dat moment wordt de asielaanvraag formeel ingediend, maar de behandeling wordt opgeschort.
Deze constructie leidt ertoe dat de vreemdeling rechtmatig verblijf geniet op grond van artikel 8, onder f of h, Vw, maar zonder dat de materiële beoordeling van het verzoek om internationale bescherming plaatsvindt.
3. De opschorting van de behandeling: een discretionaire bevoegdheid of verplichting?
Artikel 17, tweede lid, RTB bepaalt dat de behandeling van een asielaanvraag na afloop van de periode van tijdelijke bescherming moet worden voltooid, indien die behandeling niet eerder heeft plaatsgevonden. Deze bepaling is geïmplementeerd in artikel 43a Vw. De vraag rijst of de lidstaat bevoegd, dan wel verplicht is om gedurende de tijdelijke bescherming de behandeling op te schorten.
Volgens de huidige uitvoeringspraktijk (IND-werkinstructie 2025/6) wordt de asielaanvraag van tijdelijk beschermden uit Oekraïne pas na afloop van de tijdelijke bescherming behandeld. Daarmee maakt Nederland gebruik van de bevoegdheid tot opschorting, maar zonder expliciete wettelijke verplichting daartoe. Artikel 17, tweede lid, RTB lijkt immers veeleer een mogelijkheid dan een gebod te formuleren.
4. Kan de vreemdeling de behandeling afdwingen?
In de literatuur en rechtspraak bestaat verdeeldheid over de vraag of de tijdelijk beschermde aanspraak kan maken op een tijdige beslissing. Enerzijds betoogt de staatssecretaris dat gedurende de periode van tijdelijke bescherming geen beslistermijn loopt, omdat artikel 43a Vw de behandeling opschort. Anderzijds wordt vanuit de systematiek van de Procedurerichtlijn verdedigd dat de daarin neergelegde maximale beslistermijn van 21 maanden ook voor tijdelijk beschermden geldt, aangezien deze groep niet van de werkingssfeer van de richtlijn is uitgesloten.
De Rechtbank Arnhem oordeelde in haar uitspraak van 8 juli 2024 (ECLI:NL:RBDHA:2024:10491) dat de opschorting niet in strijd is met artikel 31 lid 5 van de Procedurerichtlijn. De rechtbank achtte het toegestaan om tijdens de periode van tijdelijke bescherming te beslissen, maar niet verplicht. De beslistermijn gaat volgens de rechtbank pas lopen na afloop van de tijdelijke bescherming. Daarmee sluit de rechtbank aan bij eerdere uitspraken van onder meer de rechtbanken Haarlem (1 juli 2022, ECLI:NL:RBDHA:2022:11308) en Groningen (21 maart 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:3626).
Toch bestaan ook afwijkende geluiden. Zo overwoog de Rechtbank Arnhem op 3 april 2024 (ECLI:NL:RBDHA:2024:4613) dat de beslistermijn van 21 maanden wél vanaf de datum van de asielaanvraag begint te lopen, ook bij tijdelijk beschermden. Deze zaak is in hoger beroep bij de Afdeling.
5. De prejudiciële vragen van 2 april 2025
De Afdeling heeft met haar verwijzingsuitspraak van 2 april 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:1473) de kern van deze problematiek voorgelegd aan het HvJ EU. Zij vraagt of artikel 17, tweede lid, RTB de lidstaten daadwerkelijk de bevoegdheid biedt om de behandeling op te schorten, en of de beslistermijnen van artikel 31 Procedurerichtlijn pas aanvangen of hervatten na afloop van de tijdelijke bescherming.
De beantwoording van deze vragen zal bepalend zijn voor de verdere rechtspraktijk: een bevestiging van de Nederlandse lijn zou de huidige opschorting legitimeren, terwijl een tegengestelde uitleg de overheid zou kunnen verplichten om de duizenden lopende Oekraïense asielaanvragen alsnog binnen de gebruikelijke termijn af te handelen.
6. Rechtspositie en rechtszekerheid van tijdelijk beschermden
De opschorting van de behandeling heeft aanzienlijke gevolgen voor de rechtszekerheid. De tijdelijk beschermde verblijft jarenlang in een juridisch voorportaal, zonder te weten of hij na afloop van de bescherming mag blijven. Bovendien bouwt hij geen relevante verblijfstijd op voor een vergunning voor onbepaalde tijd of naturalisatie. Pas bij een positieve beslissing op de asielaanvraag telt de periode van tijdelijke bescherming mee.
Daar komt bij dat onder de tijdelijk beschermden ook verdragsvluchtelingen en subsidiair beschermden kunnen zijn, die gedurende de periode van tijdelijke bescherming geen aanspraak kunnen maken op de specifieke rechten die hun op grond van het Vluchtelingenverdrag en de Kwalificatierichtlijn (2011/95/EU) toekomen. Zoals Karina Franssen in haar proefschrift Tijdelijke bescherming van asielzoekers in de EU opmerkt, leidt deze nationale implementatie tot spanning met de geest van het Europese asielrecht, dat juist beoogt effectieve toegang tot bescherming te waarborgen.
7. Ingangsdatum bij inwilliging van de asielaanvraag
Indien de asielaanvraag van een tijdelijk beschermde uiteindelijk wordt ingewilligd, wordt de verblijfsvergunning met terugwerkende kracht verleend tot de datum van inschrijving in de BRP. Dit volgt uit IND-werkinstructie 2025/6, waarin de BRP-inschrijving onder code 46 wordt beschouwd als de startdatum van de asielprocedure. Deze terugwerkende kracht is echter slechts een gedeeltelijke remedie: het voorkomt geen jarenlange onzekerheid en beperkt rechtspositie tijdens de tijdelijke bescherming.
8. Derdelanders met een tijdelijke Oekraïense verblijfsvergunning
Een bijzondere groep vormt de zogenoemde facultatieve derdelanders, wier tijdelijke bescherming in 2023 is beëindigd. Hun asielaanvragen worden sinds 2023 behandeld. De Afdeling oordeelde op 7 mei 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:1999) dat de minister deze aanvragen ten onrechte buiten behandeling had gesteld op grond van artikel 30c lid 1 onder a Vw, nu het niet beantwoorden van een informatieverzoek geen grond kan zijn om de aanvraag als ingetrokken te beschouwen.
Deze jurisprudentie onderstreept dat ook binnen het tijdelijke beschermingsregime de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en zorgvuldige besluitvorming onverkort gelden.
9. Conclusie
De behandeling van asielaanvragen van tijdelijk beschermden uit Oekraïne bevindt zich in een juridisch niemandsland. De Nederlandse keuze voor volledige opschorting tot na afloop van de tijdelijke bescherming lijkt administratief begrijpelijk, maar roept principiële vragen op over toegang tot asielrecht, rechtszekerheid en gelijke behandeling binnen het EU-recht.
De beantwoording van de prejudiciële vragen door het Hof van Justitie zal richtinggevend zijn: bevestigt het Hof dat opschorting is toegestaan, dan wordt de huidige praktijk bestendigd. Beslist het Hof daarentegen dat de Procedurerichtlijn onverkort van toepassing is, dan zal de IND zich geconfronteerd zien met de noodzaak om duizenden asielaanvragen versneld te behandelen. In beide scenario’s zal duidelijk moeten worden hoe tijdelijke bescherming zich verhoudt tot het fundamentele recht op een tijdige en effectieve asielprocedure.
Literatuur en bronnen
- Richtlijn 2001/55/EG (Tijdelijke Bescherming)
- Richtlijn 2013/32/EU (Procedurerichtlijn)
- Kamerstukken II 2003/04, 29 031, nrs. 3 en 5
- IND-werkinstructie 2025/6 Oekraïne en de Richtlijn Tijdelijke Bescherming
- Rb. Arnhem 8 juli 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:10491
- Afdeling 2 april 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1473
- Franssen, K. Tijdelijke bescherming van asielzoekers in de EU (diss., Nijmegen, 2021)
Wij danken Julia Ilkiv voor het ruimhartig ter beschikking stellen van haar kunstwerk ter begeleiding van dit artikel. Haar verfijnde en emotioneel aangrijpende pentekening voegt diepgang en bezinning toe aan het besproken onderwerp. Meer van haar werk is te vinden op www.juliailkiv.com.
