前言
歐盟針對烏克蘭流離失所者的《臨時保護指令》（RTB）近期再次延長，延長至 2027 年 3 月 4 日。此次延長反映出已被普遍承認的現實：大規模返鄉目前尚不在可行範圍之內。然而，在這項形式上的延長背後，隱藏著一項複雜的法律與社會任務：在長期不確定與戰爭的局勢下，我們如何在荷蘭與歐洲確保對烏克蘭流離失所者提供足夠且可持續的保護？
近期發布的 Clingendael 報告《持續的戰爭，持久的不確定性》（2025 年 6 月）針對影響返國可能性的各項因素提供了詳盡分析。本文旨在闡述該報告的核心要點，反思其對荷蘭實務的影響，並探討關於轉換至其他居留身分的相關法律問題。
- 《臨時保護指令》的延長
歐盟已再次將針對烏克蘭流離失所者的 RTB 適用期延長一年。歐盟立法者藉此隱含地承認，只要戰爭持續，對於大多數流離失所者而言，實現持久返鄉並不切實際。此次延長伴隨著歐盟層面的討論，探討更廣泛的長期策略，其中替代性居留身分與分階段返鄉將扮演重要角色。
在荷蘭，這一延長確認了持續提供收容、住房與融入的義務。然而，此舉也引發了關於從「臨時保護」過渡至更長期居留形式的法律問題。歐盟委員會正敦促各成員國開放替代性身份途徑，以避免國家庇護系統承受過大壓力。
- 阻礙返鄉的因素
Clingendael 報告概述了影響返鄉可能性與意願的四大主要因素：
- 衝突持續時間：戰爭似乎陷入僵局或長期低強度的戰爭狀態。外交突破遲遲未現，新的談判也未產生實質成果。只要衝突持續，對許多人而言，返鄉依然是不安全或缺乏吸引力的選擇。
- 戰鬥強度：近幾個月來，衝突再次升級，伴隨著猛烈的轟炸與無人機襲擊。這增加了平民的風險，摧毀了基礎設施，並削弱了烏克蘭大部分地區的人道主義前景。
- 被佔領或已解放地區：前線相對穩定，但俄羅斯在東部和北部正穩步推進。已解放地區往往受損嚴重。安全返回被佔領或近期解放地區的可能性依然充滿不確定性。
- 經濟狀況與重建：烏克蘭正面臨經濟增長放緩、高通貨膨脹以及脆弱的重建過程。儘管失業率有所下降且外國援助填補了預算赤字，但經濟復甦依然脆弱，且易受軍事升級的影響。
這些因素強調，即使在停火的情況下，大規模返鄉在短期內亦不可行。此外，弱勢群體在返鄉後陷入貧困或危險的風險依然真實存在。
- 過境移民與替代性身份
報告指出，許多烏克蘭流離失所者在荷蘭及其他歐盟成員國居住多年後，渴望獲得更長期的身份。有跡象顯示，對替代性身份的需求日益增長，例如基於工作或家庭團聚的常規居留許可，或是針對具有個人風險特徵者的庇護申請。
歐盟委員會鼓勵成員國促進向替代性身份的過渡，部分原因在於減輕庇護系統的壓力。同時，Clingendael 報告指出，無法取得經濟獨立的弱勢群體可能會進退兩難、落得不是。
在荷蘭的背景下，這意味著各市政府、IND（移民歸化局）及其他相關機構必須為從集體臨時保護向個人程序轉變的可能性做好準備。法律諮詢、資訊提供與客製化服務將變得至關重要。
- 法律上的保護任務
RTB（臨時保護指令）的延長確認了荷蘭確保適當保護水平的義務。然而，面對長期居留的前景，如何在政策與法律中落實這一點成為了關鍵問題。
目前的收容、住房與參與設施最初是為臨時緊急安置而設計的。然而，實務顯示許多烏克蘭流離失所者正在工作、融入社會並讓子女入學。Clingendael 報告強調，這不僅具有實際影響，還具有法律後果：長期收容會產生相應的期望與法律地位。
此外，歐盟法律保護要求具備一定的連續性與永續性。《歐盟基本權利憲章》第18條及《歐洲人權公約》（EVRM）保護庇護權及不推回原則（non-refoulement）。強迫遣返至一個不穩定、不安全或社會無法生存的烏克蘭，將與這些義務背道而馳。
- 結論與建議
將《臨時保護指令》延長至2027年，為荷蘭及其他成員國提供了時間與空間，以制定周全的過渡策略。其中的重要關注點包括：
- 建立通往替代性身份的透明且易於獲取的途徑。
- 防止弱勢群體在從臨時保護過渡至常規程序的過程中被遺漏。
- 確保提供符合歐洲及國際義務的適當保護水平。
- 投資於融入、語言教育與勞動力市場准入，以促進永續定居。
荷蘭面臨的挑戰在於，不能僅將臨時保護視為緊急機制的延長，而應將其視為在持續不確定的背景下，履行永續保護的使命。
文獻與資料來源
- Clingendael (2025). 持續的戰爭，持續的不確定性 – 臨時保護再次延長。烏克蘭流離失所者的保護任務。2025年6月。
- 關於臨時保護最低標準的第2001/55/EG號指令。
- 《歐盟基本權利憲章》（EU Handvest van de Grondrechten）第18條。
- 《歐洲人權公約》，第3條。
