烏克蘭流離失所者在荷蘭 2026 年 3 月之後的未來
摘要
歐盟的《臨時保護指令》（RTB）自 2022 年 3 月起啟用，近期已延長至 2026 年 3 月。對於荷蘭境內約 10 萬名烏克蘭流離失所者而言，這意味著居留期限的延長，但同時也面臨持續的不確定性。根據 Clingendael 報告，該群體恐將在法律與社會層面的過渡狀態中長期滯留的風險。進而產生疑問：荷蘭及歐洲的移民法是否已能夠充分回應，將這種長期的「臨時性」轉化為可持續的居留及融入框架。
- 前言
自 2022 年 2 月俄羅斯入侵烏克蘭以來，荷蘭境內的烏克蘭流離失所者依據 RTB（第 2001/55/EG 號指令）享有臨時保護。隨著該保護措施近期延長至 2026 年 3 月，這開啟了新的一章：這種「臨時性」已持續四年，這似乎與該指令的初衷相悖。本文將在烏克蘭、歐盟以及荷蘭近期發展的背景下，探討此類臨時保護在法律與政策層面的可行性。
- RTB 延長的法律可行性
RTB 規定臨時保護的最長期限為三年。然而，這一期限目前已被延長至四年。根據荷蘭國務委員會（ABRvS 2024年1月17日，ECLI:NL:RVS:2024:32）等的見解，進一步延長需要對該指令作出「非常寬泛的解釋」。儘管這在政治上可以辯護且在實務上可加以解釋，但仍有疑問：是否因此沒有削弱對流離失所者的法律確定性原則。
由於這種架構，烏克蘭人長期被排除在正式的庇護程序之外，導致他們無法獲得庇護身份及相關權利，例如融入社會課程（inburgering）或申請永久居留許可的資格。
- 結構性定居還是返回？
根據 Regioplan 受 Clingendael 委託進行的訪談顯示，許多在荷蘭的烏克蘭人正在建立自己的生活，感到賓至如歸，且目前不考慮返回。戰爭似乎陷入僵局；談判脆弱，基礎設施持續遭到破壞，人道主義局勢惡化。在此背景下，短期內大規模返回是不切實際的。
與此同時，荷蘭正在調整其收容政策：重點從集體收容轉向自力更生。烏克蘭人被鼓勵工作、獨立居住並學習語言——這是一種隱性的融入鼓勵，但在法律上卻並未伴隨結構性的居留權。
- 從長期的法律與政策觀點出發
隨著 RTB 在法律與政治上面臨極限，政策上的重新定位迫在眉睫。目前可考慮幾種方案：
- 透過庇護程序進行個別評估：為長期居留且證實無法返回的烏克蘭人開放庇護程序。
- 國家過渡政策：為融入良好的烏克蘭人實施過渡性安排，類似於過去的「大赦」（generaal pardon）類政策。
- 歐盟層面的 RTB 改革：致力於將該指令調整為一種能結構性規範長期保護的模式。
- 結論
目前將臨時保護延長至 2026 年 3 月雖然爭取了時間，卻未提供前景。荷蘭的外國人政策面臨選擇：是繼續堅持臨時居留的法律虛構，還是選擇承認事實——即一群流離失所者正在荷蘭社會中實現永續融入？
儘早做出具備法律確定性的選擇，建立可持續的居留框架，不僅在法律上是可取的，在社會與行政層面上也是必要的。
參考資料（精選）
- Clingendael（2024 年 9 月），荷蘭境內烏克蘭流離失所者的保護任務
- ABRvS 2024 年 1 月 17 日，ECLI:NL:RVS:2024:32
- 第 2001/55/EG 號指令
- Regioplan（2024），烏克蘭流離失所者深度訪談
- UNHCR & ACLED 數據（2024）
