歐洲標準、判例法及荷蘭的法律途徑
摘要
自 2022 年 3 月起，歐盟針對逃離烏克蘭戰爭的人士啟動了《臨時保護指令》（TPD）。這導致整個歐盟（包括荷蘭）出現了大規模的收容需求。TPD 第 13 條規定，成員國有義務為受臨時保護的人士提供適當住所，或提供讓其自行取得住所的資源。然而，許多在荷蘭的烏克蘭人所處的環境並不符合這一最低標準。本文探討了基於歐盟法、歐盟基本權利憲章（CFREU）、歐盟法院（HvJEU）判例法、歐洲人權公約（EVRM）及修訂後的歐洲社會憲章，關於適當住所權利的內容與範圍。文中並討論了具體的案例與判決，以協助烏克蘭受保護者及其輔導人員在荷蘭維護這些權利。
- 前言
《臨時保護指令》旨在作為應對難民大規模湧入的緊急工具。荷蘭目前在市政場所、飯店、體育館、遊輪及其他設施中收容了數萬名烏克蘭流離失所者。然而，這種收容並非無條件的。TPD 第 13 條規定，成員國有義務提供適當住所或提供讓其自行取得住所的資源。在實務中，許多烏克蘭人面臨的收容環境過於擁擠、衛生條件差、不安全、難以進入，或不適合兒童、老人及殘疾人士。歐洲法規與判例法明確指出，此類情況可能違反基本權利。
- 適當住所權利的法律基礎
TPD 第 13 條本身並未對「適當住所」給出詳盡定義，但必須結合其他歐洲標準（如修訂後的《收容指令》及《歐盟基本權利憲章》）進行解釋。憲章第 1 條保護人類尊嚴，在此扮演核心角色。歐盟法院已明確表示，住所是必須持續且不中斷提供的基本需求。此外，用以替代收容的經濟援助必須足以讓當事人實際獲得適當住所。
在 Cimade & GISTI (C-179/11) 一案中，法院裁定成員國不得以收容場所擁擠為由逃避其義務。對荷蘭而言，這意味著市政府不得以「已滿額」為藉口將民眾趕到街頭。在 Saciri 判決 (C-79/13) 中，法院釐清了若以經濟補助替代收容，該補助必須足以維持有尊嚴的生活。若烏克蘭家庭僅領取無法負擔住房的最低補助，便可援引此判決。
Haqbin 判決 (C-233/18) 指出，成員國必須防止民眾陷入無法保障住所、食物與衛生等基本需求的極度物質貧困中。這意味著在沒有隱私與衛生設施的帳篷營地或體育館進行緊急收容，可能違反提供適當住所的義務。在 Ayubi 案 (C-713/17) 中，法院強調成員國必須始終考慮年齡與健康等個人情況。這對於在荷蘭被安置在擁擠宿舍或遊輪上且缺乏醫療照護的老年人或病患尤為重要。
在 FMS (C-924/19 PPU) 一案中，法院確認成員國必須提供物質接待條件——無論是以實物形式，還是通過充足的經濟補助——且民眾有權就此向法院提起訴訟。H.A. (C-194/19) 判決進一步強調了針對接待條件決定採取有效法律救濟的權利。在荷蘭的烏克蘭人不僅可以對接待服務的終止或拒絕提出異議並訴諸法院，還可以針對不充足或有損尊嚴的接待條件採取法律行動。
- 歐洲人權標準
歐洲人權法院在多起案件中裁定，缺乏適當的住房可能構成違反《歐洲人權公約》(EVRM) 第 3 條規定的不人道或侮辱性待遇。在 M.S.S. 訴比利時與希臘案 (2011) 中，法院認定在沒有任何保護的情況下被迫露宿街頭構成侵權。在 H. 等人訴法國案 (2020) 中，法院裁定，在沒有穩定住房且政府未採取嚴肅應對措施的情況下，長期居住在帳篷和橋下屬於不人道待遇。這直接觸及了荷蘭的現狀，即烏克蘭人有時會在體育館、郵輪或帳篷營地中居住數月，缺乏隱私，且看不到改善住房條件的希望。
Tarakhel 訴瑞士案 (2014) 的判決特別強調了對兒童的保護。法院要求必須為有兒童的家庭提供個別適當的接待，不得僅將其安置在大型共享接待場所，而忽視其特定需求。在荷蘭，已有兒童被迫睡在大型廳堂的折疊床上，且沒有任何隱私或遮擋，這可能違反了該標準。
- 社會權利與《歐洲社會憲章》
歐洲社會權利委員會 (ECSR) 在多起案件中強調，長期緊急安置並非「體面的住所」。在 ICJ & ECRE 訴希臘案 (2021) 中，法院裁定，多年居住在擁擠、缺乏隱私且無長期住房前景的臨時場所構成侵權。這與荷蘭的情況相呼應，即烏克蘭人在船上或體育館中居住數月甚至更久，且缺乏未來展望。
在 CEC 訴荷蘭案 (2014) 中，法院認定即使是沒有居留許可的人也有權獲得緊急安置，因為拒絕提供安置會威脅到他們的生命與尊嚴。因此，市政府不能僅以註冊方面的行政爭議為由，聲稱不提供安置。
Defence for Children 訴荷蘭案 (2009) 明確指出，安置場所必須安全、衛生、供暖且照明充足。在荷蘭，有報告指出部分安置點供暖不足或存在潮濕與黴菌問題——這些情況均與上述標準相悖。ERRC 訴義大利案 (2005) 的判決指出，禁止在獲取安置時對羅姆人進行歧視。這對於有時在市政安置點或被私人房東拒絕的羅姆裔烏克蘭人而言具有相關性。
- 弱勢群體的保護
《歐盟基本權利憲章》包含針對弱勢群體的具體保障。第 24 條承認兒童權利，並要求始終將兒童利益置於首位。第 25 條保護老年人，確保其尊嚴與獨立。第 26 條承認殘疾人享有促進其獨立與社會融合的設施的權利。在荷蘭，這意味著接待場所必須對輪椅使用者開放，有兒童的家庭不得被安置在不安全的共享宿舍中，老年人或病人必須獲得適當的護理與隱私。
- 國際條約義務
適當住房權亦受到《經濟、社會及文化權利國際公約》(IVESCR) 第 11 條的保障，該條款承認人人有權享有適當的生活水準。《兒童權利公約》（第 27 條）規定，締約國有義務確保兒童不會因缺乏體面住所而與父母分離。聯合國委員會一再強調，住房必須是安全的、可居住的、負擔得起的且可及的，並應特別關注最弱勢群體。
- 在荷蘭的法律救濟途徑
儘管《臨時保護指令》（TPD）未包含單獨的申訴程序，但《歐盟基本權利憲章》第 47 條保障有效救濟之權利。對於認為其安置不符合“體面住所”標準、位於荷蘭的烏克蘭人，他們可先向市政府提出異議，隨後向行政法院提起訴訟。他們亦可申請臨時救濟（vovo），以迫使作出立即改善或停止執行該決定。此情形同時適用於安置之終止或拒絕，以及既有安置中的不人道狀況。
- 結論與建議
歐洲法律與判例明確指出，體面住所的權利並非空頭支票，而是必須保障人類尊嚴的硬性義務。荷蘭不得將安置場所長期設置為過度擁擠、不衛生或不安全的狀態。必須重視隱私、安全、衛生，並根據兒童、老年人與殘疾人的需求進行調整。用於替代安置的經濟補助必須足以實際租賃到住所。
對於在荷蘭的烏克蘭人而言，這意味著他們不必接受在帳篷、體育館或缺乏隱私且無未來前景的緊急安置點中居住數月或數年。他們可以援引《憲章》、《歐洲人權公約》及歐洲判例，強制執行其獲得人道安置的權利。法律專業人士、市政府及援助人員應認真對待這些標準，並將其轉化為以人類尊嚴為核心的具體、可持續的解決方案。
