1. Pengenalan
Sejak penguatkuasaan Arahan Perlindungan Sementara (Richtlijn Tijdelijke Bescherming - 2001/55/EG; selepas ini: RTB) terhadap pelarian dari Ukraine pada 4 Mac 2022, satu situasi hibrid yang khusus telah wujud di Belanda. Warga asing yang termasuk dalam skop RTB menetap di sini secara sah, namun permohonan suaka mereka tidak diproses selagi perlindungan sementara berterusan. Amalan ini menimbulkan persoalan asas mengenai hubungan antara RTB, Arahan Prosedur (Procedurerichtlijn 2013/32/EU), dan peruntukan kebangsaan dalam Akta Warga Asing 2000 (Vreemdelingenwet 2000 atau Vw 2000), khususnya artikel 43a.
Artikel ini membincangkan keadaan undang-undang semasa, perundangan yang relevan, dan soalan prejudis yang dikemukakan oleh Bahagian Undang-undang Pentadbiran Majlis Negara (selepas ini: Bahagian) pada 2 April 2025 kepada Mahkamah Keadilan EU (HvJ EU). Kedudukan undang-undang mereka yang dilindungi sementara – termasuk pelarian perjanjian dalam kalangan mereka – juga dibincangkan.
2. Mengemukakan permohonan suaka: syarat formal tanpa pemprosesan substantif
Walaupun RTB sendiri tidak mewajibkan pengemukaan permohonan suaka untuk mendapatkan perlindungan sementara, Belanda telah memilih untuk menyelaraskannya dengan sistem suaka kebangsaan semasa pelaksanaan. Laporan kepada pihak perbandaran dan pendaftaran dalam Pendaftaran Asas Orang (Basisregistratie Personen - BRP) di bawah kod 46 dianggap oleh IND (Perkhidmatan Imigresen dan Naturalisasi) sebagai permohonan suaka yang tidak lengkap.
Semasa temu janji di kaunter IND, di mana bukti kediaman (pelekat atau dokumen-O) diberikan, warga asing tersebut perlu menandatangani borang M35H. Pada saat itu, permohonan suaka dikemukakan secara rasmi, namun pemprosesannya digantung.
Struktur ini menyebabkan warga asing tersebut menikmati kediaman sah berdasarkan artikel 8, perenggan f atau h, Vw, tetapi tanpa penilaian substantif dilakukan terhadap permohonan perlindungan antarabangsa.
3. Penggantungan pemprosesan: kuasa budi bicara atau kewajipan?
Artikel 17, perenggan kedua, RTB menetapkan bahawa pemprosesan permohonan suaka mesti diselesaikan selepas tamatnya tempoh perlindungan sementara, sekiranya pemprosesan tersebut belum dilakukan sebelum itu. Peruntukan ini telah dilaksanakan dalam artikel 43a Vw. Persoalannya timbul sama ada negara anggota mempunyai kuasa, atau diwajibkan, untuk menggantung pemprosesan sepanjang tempoh perlindungan sementara.
Menurut amalan pelaksanaan semasa (arahan kerja IND 2025/6), permohonan suaka bagi individu di bawah perlindungan sementara dari Ukraine hanya diproses selepas tamatnya perlindungan sementara. Dengan itu, Belanda menggunakan kuasa untuk menggantung, namun tanpa kewajipan undang-undang yang eksplisit. Lagipun, artikel 17, perenggan kedua, RTB kelihatan lebih kepada satu kemungkinan berbanding satu perintah.
4. Bolehkah warga asing menuntut pemprosesan?
Dalam literatur dan keputusan mahkamah, terdapat perbezaan pendapat mengenai sama ada individu di bawah perlindungan sementara boleh menuntut keputusan yang tepat pada masanya. Di satu pihak, Setiausaha Negara berhujah bahawa tiada tempoh keputusan yang berjalan sepanjang tempoh perlindungan sementara, kerana artikel 43a Vw menggantung pemprosesan tersebut. Di pihak lain, berdasarkan sistematik Arahan Prosedur, dihujahkan bahawa tempoh keputusan maksimum 21 bulan yang ditetapkan di dalamnya juga terpakai kepada individu di bawah perlindungan sementara, memandangkan kumpulan ini tidak dikecualikan daripada skop arahan tersebut.
Mahkamah Arnhem dalam keputusannya pada 8 Julai 2024 (ECLI:NL:RBDHA:2024:10491) memutuskan bahawa penggantungan tersebut tidak bercanggah dengan artikel 31 perenggan 5 Arahan Prosedur. Mahkamah menganggap adalah dibenarkan untuk membuat keputusan semasa tempoh perlindungan sementara, tetapi tidak diwajibkan. Menurut mahkamah, tempoh keputusan hanya bermula selepas tamatnya perlindungan sementara. Dengan ini, mahkamah menyelaraskan diri dengan keputusan terdahulu oleh mahkamah-mahkamah lain termasuk Haarlem (1 Julai 2022, ECLI:NL:RBDHA:2022:11308) dan Groningen (21 Mac 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:3626).
Walau bagaimanapun, terdapat juga pandangan yang berbeza. Sebagai contoh, Mahkamah Arnhem pada 3 April 2024 (ECLI:NL:RBDHA:2024:4613) mempertimbangkan bahawa tempoh keputusan 21 bulan sebenarnya bermula dari tarikh permohonan suaka, walaupun bagi individu di bawah perlindungan sementara. Kes ini sedang dalam proses rayuan di Afdeling.
5. Soalan prejudis bertarikh 2 April 2025
Afdeling, melalui keputusan rujukannya pada 2 April 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:1473), telah mengemukakan teras masalah ini kepada HvJ EU. Mereka bertanya sama ada artikel 17, perenggan kedua, RTB benar-benar memberikan kuasa kepada negara anggota untuk menggantung pemprosesan, dan sama ada tempoh keputusan dalam artikel 31 Arahan Prosedur hanya bermula atau bersambung semula selepas tamatnya perlindungan sementara.
Jawapan kepada soalan-soalan ini akan menjadi penentu bagi amalan undang-undang masa depan: pengesahan terhadap pendirian Belanda akan mengesahkan penggantungan semasa, manakala tafsiran yang bertentangan mungkin mewajibkan kerajaan untuk memproses ribuan permohonan suaka Ukraine yang sedang menunggu dalam tempoh masa yang biasa.
6. Kedudukan undang-undang dan kepastian undang-undang bagi individu di bawah perlindungan sementara
Penggantungan pemprosesan mempunyai kesan yang ketara terhadap kepastian undang-undang. Individu di bawah perlindungan sementara menetap selama bertahun-tahun dalam ruang menunggu undang-undang, tanpa mengetahui sama ada mereka dibenarkan untuk terus tinggal selepas tamatnya perlindungan tersebut. Selain itu, mereka tidak mengumpul tempoh kediaman yang relevan untuk permit kediaman tetap atau naturalisasi. Hanya apabila keputusan positif diberikan terhadap permohonan suaka, tempoh perlindungan sementara akan diambil kira.
Selain itu, dalam kalangan mereka yang mendapat perlindungan sementara, terdapat juga pelarian konvensyen dan mereka yang mendapat perlindungan subsidiari, yang sepanjang tempoh perlindungan sementara tidak dapat menuntut hak-hak khusus yang diberikan kepada mereka di bawah Konvensyen Pelarian dan Arahan Kelayakan (2011/95/EU). Seperti yang dinyatakan oleh Karina Franssen dalam tesis beliau Tijdelijke bescherming van asielzoekers in de EU, pelaksanaan nasional ini membawa kepada ketegangan dengan semangat undang-undang suaka Eropah, yang bertujuan untuk menjamin akses yang berkesan kepada perlindungan.
7. Tarikh kuat kuasa apabila permohonan suaka diluluskan
Sekiranya permohonan suaka seseorang yang mendapat perlindungan sementara akhirnya diluluskan, permit kediaman akan diberikan dengan kesan retrospektif sehingga tarikh pendaftaran dalam BRP (Basisregistratie Personen - Pendaftaran Penduduk Asas). Ini berikutan arahan kerja IND 2025/6, di mana pendaftaran BRP di bawah kod 46 dianggap sebagai tarikh permulaan prosedur suaka. Walau bagaimanapun, kesan retrospektif ini hanyalah remedi separa: ia tidak menghalang ketidakpastian selama bertahun-tahun serta kedudukan undang-undang yang terhad sepanjang tempoh perlindungan sementara.
8. Warganegara ketiga dengan permit kediaman sementara Ukraine
Satu kumpulan khas terdiri daripada apa yang dipanggil warganegara ketiga fakultatif, yang perlindungan sementara mereka telah berakhir pada tahun 2023. Permohonan suaka mereka telah diproses sejak tahun 2023. Pada 7 Mei 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:1999), Bahagian (Afdeling) memutuskan bahawa menteri telah tersilap dalam menghentikan pemprosesan permohonan ini di bawah artikel 30c perenggan 1 sub a Vw (Vreemdelingenwet - Akta Orang Asing), memandangkan kegagalan untuk menjawab permintaan maklumat tidak boleh menjadi alasan untuk menganggap permohonan tersebut telah ditarik balik.
Jurisprudens ini menegaskan bahawa prinsip-prinsip umum tadbir urus yang baik dan pembuatan keputusan yang teliti tetap terpakai sepenuhnya walaupun dalam rejim perlindungan sementara.
9. Kesimpulan
Pemprosesan permohonan suaka bagi mereka yang mendapat perlindungan sementara dari Ukraine berada dalam keadaan yang tidak menentu dari segi undang-undang. Pilihan Belanda untuk penggantungan penuh sehingga tempoh perlindungan sementara tamat mungkin difahami dari segi pentadbiran, namun ia menimbulkan persoalan prinsip mengenai akses kepada undang-undang suaka, kepastian undang-undang, dan layanan sama rata di bawah undang-undang EU.
Jawapan kepada soalan prejudis oleh Mahkamah Keadilan akan menjadi panduan: jika Mahkamah mengesahkan bahawa penggantungan dibenarkan, maka amalan semasa akan diteruskan. Sebaliknya, jika Mahkamah memutuskan bahawa Arahan Prosedur (Procedurerichtlijn) terpakai sepenuhnya, maka IND akan berhadapan dengan keperluan untuk memproses beribu-ribu permohonan suaka dengan kadar segera. Dalam kedua-dua senario, perlu dijelaskan bagaimana perlindungan sementara berkait dengan hak asasi untuk mendapatkan prosedur suaka yang tepat pada masanya dan berkesan.
Literatur dan sumber
- Direktif 2001/55/EG (Perlindungan Sementara)
- Arahan 2013/32/EU (Arahan Prosedur)
- Kamerstukken II 2003/04, 29 031, no. 3 dan 5
- Arahan kerja IND 2025/6 Ukraine dan Arahan Perlindungan Sementara
- Rb. Arnhem 8 Julai 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:10491
- Bahagian 2 April 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1473
- Franssen, K. Perlindungan sementara bagi pencari suaka di EU (tesis, Nijmegen, 2021)
Kami mengucapkan terima kasih kepada Julia Ilkiv kerana bermurah hati membenarkan penggunaan karya seni beliau untuk mengiringi artikel ini. Lukisan pen beliau yang halus dan menyentuh perasaan menambah kedalaman serta renungan kepada topik yang dibincangkan. Lebih banyak karya beliau boleh didapati di www.juliailkiv.com.
