1. 서론
2022년 3월 4일 우크라이나 피난민에 대한 임시 보호 지침(2001/55/EG, 이하 RTB)이 발효된 이후, 네덜란드에는 특별한 하이브리드 상황이 발생했습니다. RTB 적용 대상인 외국인은 합법적으로 체류하고 있으나, 임시 보호가 지속되는 동안에는 망명 신청이 처리되지 않습니다. 이러한 관행은 RTB, 절차 지침(2013/32/EU), 그리고 네덜란드 외국인법 2000(Vw 2000), 특히 제43a조 사이의 관계에 대한 근본적인 의문을 제기합니다.
본 기사에서는 현재의 법적 상황, 관련 판례, 그리고 2025년 4월 2일 네덜란드 국무원 행정법원(이하 '부서')이 유럽연합 사법재판소(HvJ EU)에 제기한 선결적 질문을 다룹니다. 이와 함께 조약에 따른 난민을 포함한 임시 보호 대상자의 법적 지위도 논의됩니다.
2. 망명 신청 제출: 실질적 처리 없는 형식적 요건
RTB 자체에는 임시 보호를 받기 위해 망명 신청을 제출해야 할 의무가 없으나, 네덜란드는 이행 과정에서 국가 망명 체계와 연계하는 방식을 택했습니다. 지자체 신고 및 인적사항등록부(BRP)에 코드 46으로 등록하는 것은 IND(이민국)에 의해 불완전한 망명 신청으로 간주됩니다.
체류 증명서(스티커 또는 O-문서)가 발급되는 IND 창구 방문 시, 외국인은 M35H 양식에 서명해야 합니다. 이때 망명 신청이 형식적으로 제출되지만, 처리는 유예됩니다.
이러한 구조로 인해 외국인은 Vw(외국인법) 제8조 f항 또는 h항에 따라 합법적으로 체류하게 되지만, 국제적 보호 요청에 대한 실질적인 심사는 이루어지지 않습니다.
3. 처리 유예: 재량권인가 의무인가?
RTB 제17조 제2항은 망명 신청 처리가 이전에 이루어지지 않은 경우, 임시 보호 기간이 종료된 후에 처리를 완료해야 한다고 규정합니다. 이 조항은 Vw 제43a조로 이행되었습니다. 여기서 임시 보호 기간 중 처리를 유예하는 것이 회원국의 권한인지, 아니면 의무인지에 대한 의문이 제기됩니다.
현재의 집행 관행(IND 업무 지침 2025/6)에 따르면, 우크라이나 임시 보호 대상자의 망명 신청은 임시 보호가 종료된 후에야 처리됩니다. 네덜란드는 이를 통해 유예 권한을 행사하고 있으나, 명시적인 법적 의무는 없습니다. 사실 RTB 제17조 제2항은 명령이라기보다 가능성을 규정하는 것으로 보이기 때문입니다.
4. 외국인이 처리를 강제할 수 있는가?
문헌과 판례에서는 임시 보호 대상자가 적시 결정을 요구할 권리가 있는지에 대해 의견이 갈립니다. 한편으로 법무부 차관은 Vw 제43a조가 처리를 유예하므로 임시 보호 기간 중에는 결정 기한이 진행되지 않는다고 주장합니다. 다른 한편으로 절차 지침의 체계상, 임시 보호 대상자가 지침의 적용 범위에서 제외되지 않았으므로 지침에 명시된 최대 21개월의 결정 기한이 이들에게도 적용되어야 한다는 견해가 있습니다.
아른험 지방법원(Rechtbank Arnhem)은 2024년 7월 8일 판결(ECLI:NL:RBDHA:2024:10491)에서 유예 조치가 절차 지침 제31조 제5항에 위배되지 않는다고 판결했습니다. 법원은 임시 보호 기간 중 결정하는 것이 허용되나 의무는 아니라고 보았습니다. 법원에 따르면 결정 기한은 임시 보호가 종료된 후에야 시작됩니다. 이는 하를럼(2022년 7월 1일, ECLI:NL:RBDHA:2022:11308) 및 흐로닝언(2023년 3월 21일, ECLI:NL:RBDHA:2023:3626) 지방법원 등의 이전 판결과 궤를 같이합니다.
그러나 반대 의견도 존재합니다. 아른험 지방법원은 2024년 4월 3일(ECLI:NL:RBDHA:2024:4613)에 21개월의 결정 기한이 임시 보호 대상자의 경우에도 망명 신청일로부터 시작된다고 판단했습니다. 이 사건은 현재 Afdeling에 항소된 상태입니다.
5. 2025년 4월 2일의 선결적 질문
Afdeling은 2025년 4월 2일의 회부 결정(ECLI:NL:RVS:2025:1473)을 통해 이 문제의 핵심을 HvJ EU에 제기했습니다. 법원은 RTB 제17조 제2항이 회원국에 처리를 유예할 권한을 실제로 부여하는지, 그리고 절차 지침 제31조의 결정 기한이 임시 보호 종료 후에야 시작되거나 재개되는지를 묻고 있습니다.
이 질문에 대한 답변은 향후 법적 관행을 결정짓게 될 것입니다. 네덜란드의 입장이 확인되면 현재의 유예 관행이 정당화되겠지만, 반대의 해석이 나올 경우 정부는 수천 건의 우크라이나 망명 신청을 통상적인 기한 내에 처리해야 할 의무를 지게 될 수 있습니다.
6. 임시 보호 대상자의 법적 지위와 법적 안정성
처리의 유예는 법적 안정성에 상당한 결과를 초래합니다. 임시 보호 대상자는 보호 기간 종료 후 체류 가능 여부를 알지 못한 채 수년간 법적 대기 상태에 머물게 됩니다. 또한 영주권이나 귀화를 위한 관련 체류 기간을 쌓지 못합니다. 망명 신청에 대해 긍정적인 결정이 내려져야만 임시 보호 기간이 산입됩니다.
또한 임시 보호 대상자 중에는 난민협약 및 자격지침(2011/95/EU)에 따라 보장받아야 할 특정 권리를 임시 보호 기간 동안 행사할 수 없는 난민협약상 난민 및 보충적 보호 대상자가 포함될 수 있습니다. Karina Franssen이 그녀의 박사 학위 논문 Tijdelijke bescherming van asielzoekers in de EU(EU 내 망명 신청자에 대한 임시 보호)에서 지적했듯이, 이러한 국가적 이행은 보호에 대한 실질적인 접근을 보장하고자 하는 유럽 망명법의 정신과 충돌을 빚고 있습니다.
7. 망명 신청 승인 시 효력 발생일
임시 보호 대상자의 망명 신청이 최종적으로 승인될 경우, 거주 허가는 BRP(기초인적사항등록부) 등록일까지 소급하여 부여됩니다. 이는 IND 업무 지침 2025/6에 따른 것으로, 해당 지침에서는 코드 46으로 기재된 BRP 등록일을 망명 절차의 시작일로 간주합니다. 그러나 이러한 소급 적용은 부분적인 구제책에 불과하며, 수년간 지속되는 불확실성과 임시 보호 기간 중 제한된 법적 지위를 해소하지는 못합니다.
8. 우크라이나 임시 거주 허가를 소지한 제3국 국민
특별한 그룹으로 분류되는 이른바 '임의적 제3국 국민'은 2023년에 임시 보호가 종료된 자들입니다. 이들의 망명 신청은 2023년부터 처리되고 있습니다. Afdeling(네덜란드 최고행정법원)은 2025년 5월 7일 판결(ECLI:NL:RVS:2025:1999)을 통해, 정보 요청에 응하지 않았다는 이유만으로 신청을 철회된 것으로 간주할 수 없으므로, 장관이 Vw(외국인법) 제30c조 제1항 a호에 근거하여 해당 신청을 각하한 것은 부당하다고 판결했습니다.
이 판례는 임시 보호 체계 내에서도 일반적인 행정법 원칙과 신중한 의사결정 원칙이 예외 없이 적용됨을 강조합니다.
9. 결론
우크라이나 임시 보호 대상자의 망명 신청 처리는 현재 법적 사각지대에 놓여 있습니다. 임시 보호가 종료될 때까지 절차를 전면 중단하기로 한 네덜란드의 결정은 행정적 측면에서는 이해할 수 있으나, 망명권에 대한 접근성, 법적 안정성, 그리고 EU 법 내에서의 평등한 대우라는 측면에서 근본적인 의문을 제기합니다.
유럽사법재판소(Hof van Justitie)의 선결적 질문에 대한 답변이 향후 방향을 결정할 것입니다. 만약 재판소가 절차 중단이 허용된다고 확인한다면 현재의 관행이 유지될 것이나, 반대로 절차지침(Procedurerichtlijn)이 예외 없이 적용되어야 한다고 판결한다면 IND는 수천 건의 망명 신청을 신속하게 처리해야 하는 상황에 직면하게 될 것입니다. 두 경우 모두 임시 보호가 적시에 효과적인 망명 절차를 받을 근본적인 권리와 어떻게 조화를 이루어야 하는지가 명확해져야 할 것입니다.
문헌 및 출처
- 지침 2001/55/EG (임시 보호)
- 지침 2013/32/EU (절차지침)
- 하원 문서 II 2003/04, 29 031, 제3호 및 제5호
- IND 업무 지침 2025/6 우크라이나 및 임시 보호 지침
- 아른험 지방법원 2024년 7월 8일, ECLI:NL:RBDHA:2024:10491
- Afdeling 2025년 4월 2일, ECLI:NL:RVS:2025:1473
- Franssen, K. Tijdelijke bescherming van asielzoekers in de EU (박사 학위 논문, 네이메헌, 2021)
본 기사를 위해 기꺼이 작품을 제공해 주신 Julia Ilkiv 님께 감사드립니다. 그녀의 섬세하고 감성적인 펜화는 논의된 주제에 깊이와 성찰을 더해 주었습니다. 그녀의 더 많은 작품은 www.juliailkiv.com에서 확인하실 수 있습니다.
