دسترسی به بازار به عنوان ابزاری برای تنظیم بازار کار
۱. مقدمه
با تصویب قانون پذیرشِ تأمین نیروی کار (Wtta)، قانونگذار برای بازآرایی بنیادینِ مقرراتِ بخش تأمین نیروی کار در هلند انتخاب کرده است. در حالی که در گذشته مبارزه با تخلفات عمدتاً از طریق سازوکارهای مسئولیت مدنی، تضمینهای مالیاتی و سیستمهای گواهینامه خصوصی انجام میشد، اکنون یک نظامِ پذیرشِ حقوق عمومی انتخاب شده است. لازمالاجرا شدنِ پیشبینیشده از ۱ ژانویه ۲۰۲۷، بدین معناست که این موضوع صرفاً یک الزام قانونی جدید نیست، بلکه تغییری نظاممند در نحوه ساختاردهی دولت به بازارِ تأمین نیروی کار است.
هسته اصلی قانون جدید این است که تأمینکنندگان نیرو بدون داشتن مجوز پذیرش، دیگر اجازه تأمین نیروی کار را ندارند. بدین ترتیب، دسترسی به بازار وابسته به یک تصمیم اداری پیشدستانه میشود. این بدان معناست که مرکز ثقل از اجرای تنبیهی پس از وقوع تخلف به سمت مقررات پیشگیرانه قبل از وقوع تغییر مییابد. از این نظر، این سیستم با رژیمهای مجوز در بازارهای به شدت تنظیمشده، مانند بخش مالی یا بازار بازیهای شانسی، همسو است که در آنها سلامت بازار از طریق ارزیابی دسترسی محافظت میشود.
۲. پیشینه هنجاری نظام پذیرش
گزارش اجرایی تأکید میکند که «Wtta» هدف پایان دادن به اقدامات متقلبانه را دنبال میکند، بهویژه در مواردی که کارگران مهاجر آسیبپذیر با دستمزد کمتر از حد قانونی، مسکن نامناسب و ساختارهایی مواجه هستند که از تعهدات تأمین اجتماعی و مالیاتی میگریزند. قانونگذار نظام پذیرش را صراحتاً بهعنوان وسیلهای برای متوقف کردن «مسابقه به سمت پایین» و بازگرداندن این امر قرار داده است که رقابت دوباره بیش از هر چیز بر کیفیت استوار باشد و نه بر قیمت.
این رویکرد هنجاری از نظر حقوقی حائز اهمیت است. در واقع، نظام پذیرش محدودیتی برای آزادی کسبوکار و آزادی ارائه خدمات محسوب میشود. چنین محدودیتهایی تنها در صورتی موجه هستند که هدفی مشروع را دنبال کرده و متناسب باشند. تأکید بر حمایت از کارگران، رقابت عادلانه و شفافیت بازار، مبنای توجیهی رژیم جدید را در این زمینه تشکیل میدهد.
۳. مرجع هلندی بازار کار موقت به عنوان مرجعِ نظارت بر بازار
برای اجرای Wtta، یک واحد خدماتی جدید در وزارت امور اجتماعی و اشتغال ایجاد میشود: مرجع بازار کار موقت هلند (NAU). NAU مسئول تصمیمگیری درباره پذیرش و سلب/معافیت، تعیین مؤسسات بازرسی، مدیریت یک ثبت عمومی و تحلیل نشانههای/سیگنالهای رسیده از بازار است. علاوه بر این، این مرجع نقش بازتابی و مشاورهای در خصوص نحوه عملکرد نظام نیز خواهد داشت.
اگرچه NAU رسماً بخشی از وزارتخانه باقی میماند، اما به عنوان مرجعی با انجام وظایف مستقل جایگاهگذاری میشود. در گزارش اجرای طرح بر این نکته تأکید میشود که استقلال، تخصص و قابلیت اعتماد ضروری هستند، از جمله به این دلیل که تصمیمات پذیرش میتوانند پیامدهای گستردهای برای تأمینکنندگان نیروی کار، کارکنان و متقاضیان نیرو داشته باشند. بدین ترتیب، NAU عملاً به عنوان «بازارگردان»/تنظیمگر بازار سازماندهی میشود: نهادی که تنها درخواستهای فردی را بررسی نمیکند، بلکه بر یکپارچگی و توسعه کل بخش نظارت دارد.
از نظر حقوقی، تصمیمات مربوط به پذیرش و تعیین نهادها به عنوان «دستور/تصمیمات اداری» (beschikkingen) در معنای قانون کلی حقوق اداری (Awb) تلقی میشوند. این بدان معناست که شرکتهای تأمینکننده میتوانند نسبت به این تصمیمات اعتراض کنند و طرح دعوا (beroep) مطرح نمایند و NAU ملزم به رعایت اصول کلی حکمرانی خوب، از جمله اصل دقت، اصل مبنای مستدل بودن تصمیم و اصل تناسب است. با توجه به اهمیت اقتصادی پذیرش، بدیهی است که دادگاه اداری در سالهای آینده رویه قضایی راهنماییکنندهای درباره دامنه اختیارات ارزیابی NAU توسعه خواهد داد.
۴. بعد عمومی-خصوصی: نهادهای بازرسی
یکی از عناصر برجسته این نظام، نقش محوری نهادهای بازرسی خصوصی است. گزارش بازرسیِ صادرشده توسط نهادی که توسط NAU تعیین شده، در اصل شرط لازم برای پذیرش است. این نهادها باید ابتدا توسط Raad voor Accreditatie اعتباربخشی شوند و سپس توسط NAU تعیین گردند.
در اینجا ساختاری چندلایه ایجاد میشود که در آن طرفهای خصوصی نقشی اساسی در یک رژیم پذیرش حقوق عمومی ایفا میکنند. بنابراین، کیفیت و استقلال مؤسسات بازرسی در وضعیت حقوقی بروندهندگان نیرو تعیینکننده خواهد بود. در عین حال، NAU مسئولیت نهایی تصمیمگیری را حفظ میکند. این پرسش که NAU تا چه حد میتواند از یک گزارش بازرسی مثبت – مثلاً بر اساس سیگنالهای تکمیلی – عدول کند، احتمالاً موضوع بحثهای حقوقی خواهد بود.
۵. تأمین مالی و اصل تناسب
NAU از طریق عوارضِ جبرانکننده هزینهها تأمین مالی میشود. uitleners هزینهای را برای فرآیند پذیرش یا معافیت پرداخت میکنند و سپس تا زمانی که در ثبتنام/ثبت قرار دارند، یک حقالسهم سالانه پرداخت میکنند. هزینه فرآیند پذیرش بهموجب قانون حداکثر تا ۳.۶۱۱ یورو تعیین شده است.
عوارض باید با اصل بازگشت هزینهها مطابقت داشته باشد و بر اساس هزینههای اجرایی برآورد شده در طول چندین سال محاسبه شود. در این راستا، بین مرحله راهاندازی و مرحله ساختاری تمایز قائل شده است. علاوه بر این، قانونگذار متعهد شده است که شفافیت کامل در مورد نحوه محاسبه و صرف عوارض ارائه دهد.
سیستم تأمین مالی پرسشهایی را در پرتو اصل تناسببودن مطرح میکند. بهویژه برای وامدهندگان کوچکتر، مانع مالی میتواند قابل توجه باشد. تفکیک بر اساس اندازه شرکت بر مبنای میزان گردش مالی میتواند تناسب را تقویت کند، اما باید از نظر حقوقی بهطور مستدل قابل دفاع باشد. بدیهی است که در خصوص اخذ هزینهها/عوارض نیز رویههای مربوط به دادرسیهای حقوق اداری شکل خواهد گرفت.
۶. حقوق انتقالی و آسیبپذیریهای موقت
یکی از ویژگیهای خاص Wtta، مقررات گذار است. شرکتهای تأمین نیروی موقت که بهموقع ثبتنام کنند و پیش از ۱ ژوئیه ۲۰۲۷ درخواست ارائه دهند، میتوانند در طول دوره راهاندازی همچنان به تأمین/اجارهدادن نیرو ادامه دهند، حتی بدون گزارش بازرسی. این بدان معناست که در مرحله آغازین، در ثبت عمومی نیز ممکن است شرکتهایی ذکر شده باشند که هنوز بهطور کامل مورد بررسی قرار نگرفتهاند.
این ساختار عملگرایانه است، اما از نظر حقوقی بدون تنش نیست. از یک سو، از اختلال در بازار به دلیل کمبود ظرفیت بازرسی جلوگیری میکند. از سوی دیگر، در صورت رد شدن درخواست در مراحل بعدی، میتواند منجر به عدم اطمینان برای شرکتهای متقاضی نیرو و آسیب به اعتبار شرکتهای تأمینکننده نیرو شود. NAU تأکید میکند که گزارشها در این مرحله میتوانند وزن زیادی داشته باشند و حتی بدون گزارش بازرسی منجر به رد یا لغو پذیرش شوند. این امر بر اهمیت استدلال دقیق و شفاف تأکید دارد.
۷. حاکمیت و قابلیت اجرا
گزارش اجرایی به یک «بررسی دروازهای» (Gateway review) اشاره میکند که نتیجه میگیرد اجرای بهموقع امکانپذیر است، اما برنامهریزی بلندپروازانه و پرخطر است. بهویژه توسعه سیستمهای فناوری اطلاعات، جذب نیروی انسانی و تعیین بهموقع تعداد کافی از نهادهای بازرسی، عوامل حیاتی هستند.
برنامهریزی شامل بازگشایی درگاه ثبتنام در پایان سال ۲۰۲۶، شروع ارزیابیها در سال ۲۰۲۷ و اجرای واقعی الزام پذیرش از ۱ ژانویه ۲۰۲۸ است. بنابراین، عملکرد واقعی نظام تنها در سالهای پس از ۲۰۲۸ به طور کامل قابل مشاهده خواهد بود. سالهای نخست تا حد زیادی ماهیت آزمایشی خواهند داشت که در آن تجربیات عملی به توسعه بیشتر سیاستها کمک خواهد کرد.
۸. نتیجهگیری
قانون Wtta رویکردی بنیادین و جدید در تنظیم بازار کار معرفی میکند که در آن دسترسی به بازار به ابزار اصلی برای تضمین یکپارچگی و حمایت از کارگران تبدیل میشود. تأسیس NAU نشاندهنده تثبیت نهادی این تغییر مسیر است. بدین ترتیب، بخش ارائه نیروی کار (تهیه نیروی کار) تحت نوعی نظارت بر بازار با ماهیت حقوق عمومی قرار میگیرد که پیشتر در این سطح وجود نداشت.
اهمیت حقوقی این نظام تا حد زیادی توسط نحوه اعمال اختیارات ارزیابی توسط NAU، دقت در رسیدگی به نشانهها و گزارشهای بازرسی، و همچنین نحوه توزیع متناسب بارهای مالی تعیین خواهد شد. سالهای آینده نشان خواهد داد که آیا نظام پذیرش واقعاً به پایان دادن به اقدامات متقلبانه کمک میکند یا اینکه استراتژیهای جدیدی برای دور زدن قانون مطرح خواهد شد. در هر صورت، برای حرفه حقوقی، قلمروی جدید و پویا شکل میگیرد که در آن حقوق اداری، حقوق کار و حقوق بازار بهطور فشرده با یکدیگر تلاقی خواهند داشت.
