Η Οδηγία για την Προσωρινή Προστασία (2001/55/ΕΚ), η οποία ενεργοποιήθηκε με την Εκτελεστική Απόφαση 2022/382/ΕΕ, υποχρεώνει τα κράτη μέλη να μεριμνούν για την παροχή στέγης/καταλύματος στους εκτοπισθέντες από την Ουκρανία που ανήκουν στις καθορισμένες κατηγορίες. Οι δήμοι στις Κάτω Χώρες είναι υπεύθυνοι για την παροχή στέγης/καταλύματος. Παρ’ όλα αυτά, συμβαίνει η παροχή στέγης/καταλύματος να αρνείται, ιδίως λόγω προβλημάτων χωρητικότητας ή ζητημάτων σχετικά με την ταυτότητα και το καθεστώς διαμονής. Το παρόν άρθρο εκθέτει τις νομικές βάσεις για το δικαίωμα στην παροχή στέγης/καταλύματος, εξετάζει τη διαδικασία εγγραφής και διαλογής (triage) στις Κάτω Χώρες και αναλύει τα ένδικα βοηθήματα κατά των απορρίψεων εκ μέρους των δήμων.
- Πλαίσιο προσωρινής προστασίας
Βάσει της Οδηγίας για την Προσωρινή Προστασία 1, στους Ουκρανούς εκτοπισθέντες που ανήκουν σε ορισμένες κατηγορίες έχει χορηγηθεί άμεσα προσωρινή προστασία. Η Εκτελεστική Απόφαση 2022/382/ΕΕ εξειδικεύει αυτή την προστασία για Ουκρανούς πολίτες και ορισμένους υπηκόους τρίτων χωρών 2.
Οι Κάτω Χώρες έχουν αναπτύξει τα ανωτέρω στη εθνική νομοθεσία, μεταξύ άλλων στο άρθρο 3.9a του Voorschrift Vreemdelingen και στην IND-werkinstructie 2022/17. Ενδεικτικά, στις ακόλουθες ομάδες συντρέχει δυνατότητα υπαγωγής:
- Ουκρανοί πολίτες που διέμεναν στην Ουκρανία στις 23 Φεβρουαρίου 2022 ή που αναχώρησαν στις/μετά τις 27 Νοεμβρίου 2021 λόγω των αυξανόμενων εντάσεων;
- Υπήκοοι τρίτων χωρών με έγκυρη άδεια μόνιμης διαμονής στην Ουκρανία στις 23 Φεβρουαρίου 2022, υπό την προϋπόθεση ότι δεν έχουν αναχωρήσει νωρίτερα;
- Μέλη οικογένειας των ανωτέρω κατηγοριών, υπό τις προϋποθέσεις μόνιμης συμβίωσης 3.
- Δημοτική ευθύνη για την υποδοχή
Η υποχρέωση παροχής φιλοξενίας απορρέει από το άμεσο δικαίωμα προσωρινής προστασίας: οι εγκαταστάσεις φιλοξενίας ρυθμίζονται από τον Κανονισμό για τη φιλοξενία εκτοπισθέντων από την Ουκρανία (Regeling opvang ontheemden uit Oekraïne - RooO). Ο δήμος οφείλει να παρέχει φιλοξενία μόλις καταστεί επαρκώς εύλογο ότι το ενδιαφερόμενο πρόσωπο εμπίπτει στην Οδηγία. Αυτό προκύπτει επίσης από τις επιχειρησιακές κατευθυντήριες γραμμές της Ευρωπαϊκής Επιτροπής 4:
«Το δικαίωμα προσωρινής προστασίας τίθεται σε ισχύ αμέσως. […] Όταν το ενδιαφερόμενο πρόσωπο προσέρχεται στις αρχές […] αρκεί να αποδείξει την εθνικότητά του, το καθεστώς διεθνούς προστασίας ή ισοδύναμο καθεστώς προστασίας, τη διαμονή του στην Ουκρανία ή, κατά περίπτωση, τον οικογενειακό δεσμό.»
Ενδεικτικά αποδεικτικά στοιχεία, όπως διαβατήρια, δελτία ταυτότητας ή άλλα έγγραφα, επαρκούν για την αξίωση για παροχή φιλοξενίας. Ο έλεγχος του καθεστώτος διαμονής από την IND (Υπηρεσία Μετανάστευσης και Πολιτογράφησης) πραγματοποιείται σε μεταγενέστερο στάδιο της διαδικασίας.
- Η διαδικασία εγγραφής και διαλογής
3.1 Εγγραφή στον δήμο
Οι εκτοπισμένοι παρουσιάζονται σε έναν δήμο. Εφόσον η ταυτότητα και το καθεστώς κρίνονται εύλογα, ο δήμος πρέπει εντός πέντε ημερών να αποφασίσει για την εγγραφή στο BRP (Βάση Δεδομένων Προσωπικών Στοιχείων) υπό τον κωδικό 46. Η εγγραφή αυτή παρέχει πρόσβαση σε επίδομα διαβίωσης και άλλες παροχές βάσει του RooO. Στη συνέχεια ακολουθεί ραντεβού στην IND για την έκδοση αποδεικτικού διαμονής. Μόνο τότε πραγματοποιείται ο επίσημος έλεγχος του καθεστώτος από την IND.
3.2 Διαδικασία διαλογής (triage)
Εφόσον υπάρχει αμφιβολία σχετικά με το δικαίωμα προσωρινής προστασίας, ο δήμος μπορεί να ζητήσει από την IND μια «γνωμοδότηση διαλογής» (triageadvies). Σε περίπτωση αρνητικής γνωμοδότησης από την IND εκδίδεται επίσημη απόφαση με την οποία απορρίπτεται η προσωρινή προστασία και, κατά κανόνα, λαμβάνεται απόφαση επιστροφής. Κατά μιας τέτοιας απόφασης της IND χωρούν ένσταση και προσφυγή.
- Έλλειψη χωρητικότητας και κλείσιμο κεντρικών hubs
Μετά τη ρωσική εισβολή, στην Ολλανδία δημιουργήθηκαν προσωρινοί «κόμβοι» (Άμστερνταμ, Ουτρέχτη, Ρότερνταμ) για την κεντρική δήλωση. Ωστόσο, οι τοποθεσίες αυτές δεν είχαν επίσημο νομικό ρόλο, όπως το κέντρο δήλωσης στο Ter Apel. Ο κόμβος στην Ουτρέχτη, που συχνά φιλοξενούσε ευάλωτες ομάδες, έχει κλείσει από τον Φεβρουάριο του 2024 λόγω έλλειψης διαθέσιμων δημοτικών θέσεων φιλοξενίας. Από τότε, το πολιτικό πλαίσιο προβλέπει ότι οι εκτοπισθέντες δηλώνουν απευθείας στους δήμους.
- Άρνηση φιλοξενίας από τους δήμους
Παρόλο που οι δήμοι είναι επισήμως υπεύθυνοι για τη φιλοξενία, συμβαίνει να αρνούνται τη φιλοξενία λόγω έλλειψης θέσεων ή αμφιβολιών σχετικά με την ταυτότητα ή το καθεστώς. Νομικά, ωστόσο, ισχύουν τα εξής:
- Εάν υπάρχουν επαρκή ενδεικτικά αποδεικτικά στοιχεία, η παροχή υποδοχής δεν επιτρέπεται να απορριφθεί.
- Σε μια τέτοια περίπτωση, οι δήμοι πρέπει να μεριμνήσουν άμεσα για τη φιλοξενία και είναι υπεύθυνοι για την ενδεχόμενη κλιμάκωση των μέτρων, εάν δεν διαθέτουν δική τους χωρητικότητα.
Η οδηγία και η εθνική νομοθεσία δεν αφήνουν περιθώρια άρνησης φιλοξενίας αποκλειστικά λόγω έλλειψης χωρητικότητας.
- Ένδικα μέσα κατά της άρνησης
Ένα πρακτικό πρόβλημα είναι ότι οι απορρίψεις μερικές φορές ανακοινώνονται προφορικά χωρίς επίσημη απόφαση. Ωστόσο, ακόμη και μια προφορική άρνηση θεωρείται απόφαση κατά την έννοια του άρθρου 72 παρ. 3 του Vw (Νόμος περί Αλλοδαπών). Κατά μιας τέτοιας άρνησης μπορεί να ασκηθεί ένσταση και, συνακολούθως, να ζητηθούν προσωρινά μέτρα από τον δικαστή των ασφαλιστικών μέτρων 5.
6.1 Νομολογία
Υπάρχουν ορισμένες σχετικές αποφάσεις:
- Rb. Middelburg, AWB 23/1697, ECLI:NL:RBDHA:2023:2530
Ο δικαστής των ασφαλιστικών μέτρων έκρινε ότι η εγκατάσταση φιλοξενίας ήταν πλήρως κατειλημμένη και ότι η συνέχιση της φιλοξενίας για μη δικαιούχους θα γινόταν σε βάρος των δικαιούχων. Ο δικαστής απέρριψε την αίτηση προσωρινής δικαστικής προστασίας. - Rb. Haarlem, 28 Απριλίου 2023, NL23.1776, ECLI:NL:RBDHA:2023:8447
Η προσφυγή κατά της άρνησης εγγραφής στο BRP κρίθηκε απαράδεκτη, διότι για τη βασική γνωμοδότηση της IND (που οδήγησε στην άρνηση) προβλεπόταν ξεχωριστή δικαστική οδός.
Οι αποφάσεις αυτές καταδεικνύουν ότι πρέπει να γίνεται διάκριση μεταξύ της δημοτικής υποχρέωσης να παρέχει φιλοξενία σε περίπτωση που η παροχή προστασίας κρίνεται εύλογα πιθανή, και του τυπικού ελέγχου του δικαιώματος διαμονής από την IND.
- Ιδιαίτερη προσοχή: στρατεύσιμοι άνδρες από την Ουκρανία
Μια επίκαιρη επιπλοκή αφορά τον αυστηροποιημένο ουκρανικό Νόμο περί Επιστράτευσης. Οι Ουκρανοί άνδρες ηλικίας 18–60 ετών πρέπει να εγγραφούν σε στρατιωτικό μητρώο για να ανανεώσουν τα έγγραφα ταυτότητάς τους. Η ουκρανική πρεσβεία στην Ολλανδία συχνά αρνείται την προξενική συνδρομή για αυτή την ομάδα. Οι δήμοι δεν μπορούν να αρνηθούν τη φιλοξενία μόνο και μόνο επειδή ένα διαβατήριο έχει λήξει. Ακόμη και με ληγμένο διαβατήριο, η εγγραφή στο BRP μπορεί να πραγματοποιηθεί υπό τον κωδικό 46, εφόσον η ταυτότητα μπορεί να αποδειχθεί επαρκώς κατά την εκτίμηση (6).
- Συμπέρασμα
Το ολλανδικό σύστημα αποσκοπεί στην ταχεία και εύκολα προσβάσιμη διευθέτηση της φιλοξενίας των εκτοπισμένων ατόμων από την Ουκρανία. Οι δήμοι οφείλουν να παρέχουν άμεσα στέγαση εφόσον υπάρχουν εύλογες αποδείξεις, ακόμη και αν δεν έχει εξεταστεί ακόμη το επίσημο καθεστώς τους. Τα προβλήματα χωρητικότητας δεν απαλλάσσουν τους δήμους από την υποχρέωσή τους να μεριμνούν για τη φιλοξενία ή την επέκταση των υποδομών τους. Μια άρνηση μπορεί να προσβληθεί μέσω ένστασης και προσωρινής δικαστικής προστασίας. Στην πράξη, ωστόσο, τα ένδικα μέσα κατά προφορικών αρνήσεων παραμένουν υποαξιοποιημένα.
Υποσημειώσεις
- Οδηγία 2001/55/ΕΚ σχετικά με την προσωρινή προστασία.
- Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, Εκτελεστική Απόφαση (ΕΕ) 2022/382.
- Βλ. επίσης Κοινοβουλευτικά Έγγραφα (Kamerstukken) 2023–2024, 36 394, αριθ. 6.
- Ευρωπαϊκή Επιτροπή, επιχειρησιακές κατευθυντήριες γραμμές (2022/C 126 I/01).
- Άρθρο 72 παρ. 3 του Vw 2000 (Vreemdelingenwet 2000)· πρβλ. ECLI:NL:RBDHA:2023:2530 και ECLI:NL:RBDHA:2023:8447.
- Βλ. Q&A’s Mobilisatiewet, Rijksoverheid.nl.
