Ευρωπαϊκές κατευθυντήριες αρχές, νομολογία και νομικές δυνατότητες στην Ολλανδία
Σύνοψη
Από τον Μάρτιο του 2022, η ευρωπαϊκή Οδηγία για την Προσωρινή Προστασία (TPD) έχει ενεργοποιηθεί για τα άτομα που διαφεύγουν από τον πόλεμο στην Ουκρανία. Αυτό οδήγησε σε κατάσταση μαζικής υποδοχής σε ολόκληρη την Ευρωπαϊκή Ένωση, συμπεριλαμβανομένης της Ολλανδίας. Το άρθρο 13 της TPD υποχρεώνει τα κράτη μέλη να παρέχουν σε άτομα με προσωρινή προστασία αξιοπρεπές κατάλυμα ή να τους παρέχουν τα μέσα για να το αποκτήσουν οι ίδιοι. Ωστόσο, πολλοί Ουκρανοί στην Ολλανδία διαμένουν σε συνθήκες που δεν πληρούν την ελάχιστη αυτή απαίτηση. Το παρόν άρθρο εξετάζει το περιεχόμενο και το πεδίο εφαρμογής του δικαιώματος στο αξιοπρεπές κατάλυμα βάσει του δικαίου της ΕΕ, του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ (CFREU), της νομολογίας του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ), της Ευρωπαϊκής Σύμβασης για τα Δικαιώματα του Ανθρώπου (ΕΣΔΑ) και του Αναθεωρημένου Ευρωπαϊκού Κοινωνικού Χάρτη. Παράλληλα, συζητούνται συγκεκριμένα παραδείγματα και αποφάσεις που μπορούν να βοηθήσουν τους προστατευόμενους Ουκρανούς και τους συνοδούς τους να διεκδικήσουν αυτά τα δικαιώματα στην Ολλανδία.
- Εισαγωγή
Η Οδηγία για την Προσωρινή Προστασία σχεδιάστηκε ως εργαλείο έκτακτης ανάγκης για μια μαζική εισροή προσφύγων. Η Ολλανδία φιλοξενεί επί του παρόντος δεκάδες χιλιάδες Ουκρανούς εκτοπισθέντες σε δημοτικές τοποθεσίες, ξενοδοχεία, αθλητικές αίθουσες, κρουαζιερόπλοια και άλλες εγκαταστάσεις. Ωστόσο, αυτή η φιλοξενία δεν είναι άνευ όρων. Το άρθρο 13 της TPD ορίζει ότι τα κράτη μέλη υποχρεούνται να παρέχουν αξιοπρεπή στέγαση ή τα μέσα για να την εξασφαλίσουν οι ίδιοι. Στην πράξη, πολλοί Ουκρανοί έρχονται αντιμέτωποι με καταλύματα που είναι υπερπλήρη, ανθυγιεινά, μη ασφαλή, δυσπρόσιτα ή ακατάλληλα για παιδιά, ηλικιωμένους ή άτομα με αναπηρία. Οι ευρωπαϊκοί κανονισμοί και η νομολογία καθιστούν σαφές ότι τέτοιες συνθήκες ενδέχεται να αντιβαίνουν σε θεμελιώδη δικαιώματα.
- Νομική βάση του δικαιώματος σε αξιοπρεπή στέγαση
Το ίδιο το άρθρο 13 της TPD δεν παρέχει εξαντλητικό ορισμό της «αξιοπρεπούς στέγασης», αλλά πρέπει να ερμηνεύεται σε συνδυασμό με άλλες ευρωπαϊκές προδιαγραφές, όπως η αναθεωρημένη Οδηγία για τις συνθήκες υποδοχής και ο Χάρτης Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ. Το άρθρο 1 του Χάρτη, το οποίο προστατεύει την ανθρώπινη αξιοπρέπεια, διαδραματίζει κεντρικό ρόλο σε αυτό. Το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης έχει καταστήσει σαφές ότι το κατάλυμα συνιστά βασική ανάγκη που πρέπει να διατίθεται συνεχώς και χωρίς διακοπή. Επιπλέον, η οικονομική ενίσχυση που αντικαθιστά την παροχή στέγασης πρέπει να είναι επαρκής ώστε να καθιστά δυνατή την πραγματική εξασφάλιση αξιοπρεπούς καταλύματος.
Στην υπόθεση Cimade & GISTI (C-179/11), το Δικαστήριο έκρινε ότι τα κράτη μέλη δεν μπορούν να επικαλούνται τον υπερπληθυσμό των κέντρων υποδοχής για να αποφύγουν τις υποχρεώσεις τους. Για την Ολλανδία, αυτό σημαίνει, για παράδειγμα, ότι οι δήμοι δεν επιτρέπεται να αφήνουν ανθρώπους στον δρόμο με τη δικαιολογία ότι «όλα είναι γεμάτα». Στην απόφαση Saciri (C-79/13), το Δικαστήριο διευκρίνισε ότι οι οικονομικές παροχές αντί της στέγασης πρέπει να είναι επαρκείς για να εξασφαλίζουν μια διαβίωση με αξιοπρέπεια. Μια ουκρανική οικογένεια που λαμβάνει μόνο μια ελάχιστη παροχή με την οποία δεν μπορεί να πληρώσει ενοίκιο θα μπορούσε να το επικαλεστεί αυτό.
Η απόφαση Haqbin (C-233/18) ορίζει ότι τα κράτη μέλη πρέπει να αποτρέπουν την περιέλευση των ατόμων σε κατάσταση ακραίας υλικής ένδειας, στην οποία δεν διασφαλίζονται βασικές ανάγκες όπως στέγη, τροφή και υγιεινή. Αυτό σημαίνει ότι η επείγουσα στέγαση σε καταυλισμούς σκηνών ή σε αθλητικές εγκαταστάσεις χωρίς ιδιωτικότητα και εγκαταστάσεις υγιεινής ενδέχεται να αντίκειται στην υποχρέωση παροχής αξιοπρεπούς στέγης. Στην υπόθεση Ayubi (C-713/17), το Δικαστήριο τόνισε ότι τα κράτη μέλη πρέπει πάντα να λαμβάνουν υπόψη τις προσωπικές περιστάσεις, όπως η ηλικία και η υγεία. Αυτό έχει σημασία για ηλικιωμένους ή ασθενείς που στην Ολλανδία τοποθετούνται σε πολυσύχναστους κοιτώνες ή σε κρουαζιερόπλοια χωρίς ιατρική φροντίδα.
Στην υπόθεση FMS (C-924/19 PPU) επιβεβαιώθηκε ότι τα κράτη μέλη οφείλουν να παρέχουν υλικές συνθήκες υποδοχής –είτε σε είδος, είτε μέσω επαρκούς οικονομικού επιδόματος– και ότι οι πολίτες πρέπει να έχουν τη δυνατότητα προσφυγής στη δικαιοσύνη για τον σκοπό αυτό. Η απόφαση H.A. (C-194/19) υπογράμμισε το δικαίωμα σε αποτελεσματική ένδικη προστασία κατά αποφάσεων που αφορούν τις συνθήκες υποδοχής. Οι Ουκρανοί στην Ολλανδία μπορούν να ασκήσουν ένσταση και να προσφύγουν στα δικαστήρια κατά του τερματισμού ή της άρνησης παροχής στέγασης, αλλά και κατά ανεπαρκών ή απάνθρωπων συνθηκών υποδοχής.
- Ευρωπαϊκά πρότυπα ανθρωπίνων δικαιωμάτων
Το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο Δικαιωμάτων του Ανθρώπου έχει κρίνει σε πολλές υποθέσεις ότι η έλλειψη επαρκούς στέγασης μπορεί να συνιστά απάνθρωπη ή εξευτελιστική μεταχείριση, κατά παράβαση του άρθρου 3 της ΕΣΔΑ. Στην υπόθεση M.S.S. κατά Βελγίου και Ελλάδας (2011), το Δικαστήριο διαπίστωσε ότι η αναγκαστική διανυκτέρευση στον δρόμο χωρίς καμία προστασία αποτελεί παραβίαση. Στην υπόθεση H. και λοιποί κατά Γαλλίας (2020), το Δικαστήριο έκρινε ότι η μακροχρόνια διαβίωση σε σκηνές και κάτω από γέφυρες, χωρίς σταθερή στέγαση και χωρίς σοβαρή αντίδραση εκ μέρους της κυβέρνησης, είναι απάνθρωπη. Αυτό αφορά άμεσα την κατάσταση στην Ολλανδία, όπου οι Ουκρανοί διαμένουν ενίοτε για μήνες σε αθλητικές εγκαταστάσεις, σε κρουαζιερόπλοια ή σε καταυλισμούς σκηνών, χωρίς ιδιωτικότητα ή προοπτική για καλύτερη στέγαση.
Η απόφαση Tarakhel κατά Ελβετίας (2014) δίνει ιδιαίτερη έμφαση στην προστασία των παιδιών. Το Δικαστήριο απαιτεί οι οικογένειες με παιδιά να λαμβάνουν ατομικά κατάλληλη υποδοχή και να μην τοποθετούνται απλώς σε μεγάλες, κοινόχρηστες εγκαταστάσεις υποδοχής χωρίς μέριμνα για τις ειδικές ανάγκες τους. Στις Κάτω Χώρες υπάρχουν παραδείγματα παιδιών που αναγκάζονται να κοιμούνται σε φορεία (stretchers) σε μεγάλες αίθουσες χωρίς καμία ιδιωτικότητα ή διαχωρισμό, γεγονός που ενδέχεται να αντίκειται σε αυτό το πρότυπο.
- Κοινωνικά δικαιώματα και ο Ευρωπαϊκός Κοινωνικός Χάρτης
Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή Κοινωνικών Δικαιωμάτων (ECSR) έχει τονίσει σε διάφορες υποθέσεις ότι η μακροχρόνια επείγουσα φιλοξενία δεν αποτελεί «αξιοπρεπή διαμονή». Στην υπόθεση ICJ & ECRE κατά Ελλάδας (2021) κρίθηκε ότι η πολυετής διαμονή σε υπερπλήρεις προσωρινές δομές, χωρίς ιδιωτικότητα και χωρίς προοπτική για μόνιμη/βιώσιμη στέγαση, συνιστά παραβίαση. Αυτό συνάδει με καταστάσεις στην Ολλανδία κατά τις οποίες οι Ουκρανοί διαμένουν για μήνες ή και περισσότερο σε πλοία ή σε αθλητικές εγκαταστάσεις χωρίς προοπτική.
Στην υπόθεση CEC κατά Ολλανδίας (2014) διαπιστώθηκε ότι ακόμη και άτομα χωρίς άδεια διαμονής έχουν δικαίωμα πρόσβασης σε επείγουσα παροχή φιλοξενίας, επειδή η στέρησή της απειλεί τη ζωή και την αξιοπρέπειά τους. Ως εκ τούτου, οι δήμοι δεν μπορούν να αρκούνται στο να δηλώνουν ότι κάποιος δεν λαμβάνει φιλοξενία λόγω διοικητικών ζητημάτων σχετικά με την εγγραφή.
Η απόφαση Defence for Children κατά Ολλανδίας (2009) διευκρίνισε ότι η στέγαση πρέπει να είναι ασφαλής, υγιεινή, θερμαινόμενη και φωτισμένη. Στις Κάτω Χώρες υπάρχουν αναφορές για δομές στέγασης όπου η θέρμανση δεν λειτουργεί επαρκώς ή όπου παρατηρείται υγρασία και μούχλα—συνθήκες που αντιβαίνουν στα παραπάνω. Η απόφαση ERRC κατά Ιταλίας (2005) επισημαίνει ότι οι διακρίσεις εις βάρος των Ρομά στην πρόσβαση στη στέγαση απαγορεύονται. Αυτό είναι σημαντικό για τους Ουκρανούς Ρομά, οι οποίοι μερικές φορές απορρίπτονται από δημοτικές δομές υποδοχής ή από ιδιώτες εκμισθωτές.
- Προστασία ευάλωτων ομάδων
Ο Χάρτης Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ περιέχει ειδικές εγγυήσεις για ευάλωτες ομάδες. Το άρθρο 24 αναγνωρίζει τα δικαιώματα του παιδιού και απαιτεί το συμφέρον του παιδιού να αποτελεί πάντα πρωταρχική μέριμνα. Το άρθρο 25 προστατεύει τους ηλικιωμένους και εγγυάται την αξιοπρέπεια και την ανεξαρτησία τους. Το άρθρο 26 αναγνωρίζει το δικαίωμα των ατόμων με αναπηρία σε μέτρα που προάγουν την αυτονομία τους και την κοινωνική τους ένταξη. Αυτό σημαίνει για την Ολλανδία ότι οι χώροι υποδοχής πρέπει να είναι προσβάσιμοι σε χρήστες αναπηρικών αμαξιδίων, ότι οι οικογένειες με παιδιά δεν πρέπει να στεγάζονται σε μη ασφαλείς κοινόχρηστους κοιτώνες και ότι οι ηλικιωμένοι ή οι ασθενείς πρέπει να λαμβάνουν την κατάλληλη φροντίδα και ιδιωτικότητα.
- Διεθνείς συμβατικές υποχρεώσεις
Το δικαίωμα στην επαρκή στέγαση κατοχυρώνεται επιπλέον στο άρθρο 11 του Διεθνούς Συμφώνου για τα Οικονομικά, Κοινωνικά και Μορφωτικά Δικαιώματα (ICESCR), το οποίο αναγνωρίζει το δικαίωμα σε ένα αξιοπρεπές επίπεδο διαβίωσης. Η Σύμβαση για τα Δικαιώματα του Παιδιού (άρθρο 27) υποχρεώνει τα κράτη να διασφαλίζουν ότι τα παιδιά δεν χωρίζονται από τους γονείς τους λόγω έλλειψης αξιοπρεπούς καταλύματος. Οι επιτροπές των Ηνωμένων Εθνών έχουν επανειλημμένα τονίσει ότι η στέγαση πρέπει να είναι ασφαλής, κατοικήσιμη, προσιτή και προσβάσιμη, με ιδιαίτερη προσοχή στους πλέον ευάλωτους.
- Πρόσβαση σε ένδικα μέσα στην Ολλανδία
Αν και η TPD (Οδηγία για την Προσωρινή Προστασία) δεν περιλαμβάνει ξεχωριστή διαδικασία υποβολής καταγγελιών, το άρθρο 47 του Χάρτη της ΕΕ εγγυάται το δικαίωμα σε αποτελεσματική ένδικη προστασία. Οι Ουκρανοί στην Ολλανδία που θεωρούν ότι η στέγασή τους δεν πληροί το πρότυπο της αξιοπρεπούς διαμονής μπορούν να υποβάλουν ένσταση στον δήμο και στη συνέχεια να ασκήσουν προσφυγή στο διοικητικό δικαστήριο. Παράλληλα, μπορούν να ζητήσουν προσωρινή διαταγή (vovo) ώστε να επιβληθεί η άμεση βελτίωση ή η αναστολή μιας απόφασης. Αυτό ισχύει τόσο για τον τερματισμό ή την άρνηση στέγασης όσο και για απάνθρωπες συνθήκες σε υφιστάμενες δομές υποδοχής.
- Συμπέρασμα και συστάσεις
Η ευρωπαϊκή νομοθεσία και νομολογία καθιστούν σαφές ότι το δικαίωμα σε αξιοπρεπή διαμονή δεν είναι μια προαιρετική υπόσχεση, αλλά μια δεσμευτική υποχρέωση που πρέπει να διασφαλίζει την ανθρώπινη αξιοπρέπεια. Η Ολλανδία δεν επιτρέπεται να οργανώνει τη στέγαση με τρόπο που να είναι συστηματικά υπερπλήρης, ανθυγιεινός ή μη ασφαλής. Πρέπει να δίνεται προσοχή στην ιδιωτικότητα, την ασφάλεια, την υγιεινή και την προσαρμογή στις ανάγκες των παιδιών, των ηλικιωμένων και των ατόμων με αναπηρία. Τα οικονομικά επιδόματα που αντικαθιστούν τη στέγαση πρέπει να είναι επαρκή ώστε να καθίσταται πράγματι δυνατή η εύρεση καταλύματος.
Για τους Ουκρανούς στην Ολλανδία, αυτό σημαίνει ότι δεν χρειάζεται να αποδέχονται τη διαμονή για μήνες ή χρόνια σε σκηνές, αθλητικά κέντρα ή επείγουσες δομές χωρίς ιδιωτικότητα και χωρίς προοπτική για το μέλλον. Μπορούν να επικαλεστούν τον Χάρτη, την ΕΣΔΑ και την ευρωπαϊκή νομολογία για να απαιτήσουν την εφαρμογή του δικαιώματός τους σε αξιοπρεπή στέγαση/φιλοξενία. Οι νομικοί επαγγελματίες, οι δήμοι και οι φορείς παροχής βοήθειας οφείλουν να λαμβάνουν σοβαρά υπόψη αυτά τα πρότυπα και να τα μετατρέπουν σε συγκεκριμένες, βιώσιμες λύσεις που θέτουν την ανθρώπινη αξιοπρέπεια στο επίκεντρο.
