Η πρόσβαση στην αγορά ως εργαλείο ρύθμισης της αγοράς εργασίας
1. Εισαγωγή
Με τον νόμο περί της εισαγωγής/αδειοδότησης της διάθεσης εργατικού δυναμικού (Wtta), ο νομοθέτης επιλέγει μια θεμελιώδη αναδιάρθρωση της ρύθμισης του ολλανδικού τομέα προσωρινής απασχόλησης. Όπου η καταπολέμηση των καταχρήσεων στο παρελθόν γινόταν σε μεγάλο βαθμό μέσω αστικών δομών ευθύνης, φορολογικών εγγυήσεων και ιδιωτικών συστημάτων πιστοποίησης, επιλέγεται πλέον ένα σύστημα αδειοδότησης δημοσίου δικαίου. Η προβλεπόμενη έναρξη ισχύος την 1η Ιανουαρίου 2027 σηματοδοτεί, επομένως, όχι μόνο μια νέα νομική υποχρέωση, αλλά και αλλαγή συστήματος στον τρόπο με τον οποίο η κυβέρνηση διαρθρώνει την αγορά διάθεσης εργατικού δυναμικού.
Ο πυρήνας του νέου νόμου είναι ότι οι πάροχοι εργασίας δεν θα μπορούν πλέον να διαθέτουν εργατικό δυναμικό χωρίς άδεια. Η πρόσβαση στην αγορά εξαρτάται πλέον από μια προηγούμενη διοικητική απόφαση. Αυτό σημαίνει ότι το κέντρο βάρους μετατοπίζεται από την κατασταλτική επιβολή εκ των υστέρων στην προληπτική ρύθμιση εκ των προτέρων. Υπό αυτή την έννοια, το σύστημα ευθυγραμμίζεται με τα καθεστώτα αδειοδότησης σε αυστηρά ρυθμιζόμενες αγορές, όπως ο χρηματοπιστωτικός τομέας ή η αγορά τυχερών παιχνιδιών, όπου η ακεραιότητα της αγοράς διασφαλίζεται μέσω ελέγχου πρόσβασης.
2. Το κανονιστικό υπόβαθρο του συστήματος εισαγωγής
Η έκθεση για την εφαρμογή/εισαγωγή υπογραμμίζει ότι ο Wtta αποσκοπεί στον τερματισμό των αθέμιτων πρακτικών, ιδίως όταν οι ευάλωτοι εργαζόμενοι-μετανάστες έρχονται αντιμέτωποι με υποαμοιβή, κακή στέγαση και κατασκευές που αποσκοπούν στην αποφυγή υποχρεώσεων κοινωνικής ασφάλισης και φορολογίας. Ο νομοθέτης τοποθετεί το σύστημα εισδοχής ρητά ως μέσο για να σταματήσει μια «κούρσα προς τον πάτο» και να επανέλθει ο ανταγωνισμός να βασίζεται πρωτίστως στην ποιότητα και όχι στην τιμή.
Αυτή η κανονιστική δέσμευση είναι νομικά συναφής. Εξάλλου, το σύστημα εισδοχής αποτελεί περιορισμό της ελευθερίας του επιχειρείν και της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών. Τέτοιοι περιορισμοί δικαιολογούνται μόνο εάν εξυπηρετούν θεμιτό σκοπό και είναι αναλογικοί. Η έμφαση στην προστασία των εργαζομένων, τον θεμιτό ανταγωνισμό και τη διαφάνεια της αγοράς αποτελεί, εν προκειμένω, τη βάση δικαιολόγησης του νέου καθεστώτος.
3. Η Ολλανδική Αρχή για την Αγορά Υπαλληλικής Διάθεσης ως ρυθμιστικός φορέας της αγοράς
Για την εφαρμογή του Wtta, ιδρύεται ένα νέο τμήμα υπηρεσιών εντός του Υπουργείου Κοινωνικών Υποθέσεων και Απασχόλησης: η Nederlandse Autoriteit Uitleenmarkt (NAU). Η NAU είναι αρμόδια για τη λήψη αποφάσεων σχετικά με τη χορήγηση και την ανάκληση της άδειας, τον ορισμό φορέων επιθεώρησης, τη διαχείριση δημόσιου μητρώου και την ανάλυση ενδείξεων από την αγορά. Επιπλέον, της ανατίθεται ρόλος προβληματισμού και παροχής συμβουλών σχετικά με τη λειτουργία του συστήματος.
Αν και η NAU παραμένει τυπικά μέρος του Υπουργείου, τοποθετείται ως αρχή με ανεξάρτητη άσκηση των καθηκόντων της. Στην έκθεση υλοποίησης τονίζεται ότι η ανεξαρτησία, η εμπειρογνωμοσύνη και η αξιοπιστία είναι ουσιώδεις, μεταξύ άλλων επειδή οι αποφάσεις χορήγησης αδειών μπορούν να έχουν εκτεταμένες συνέπειες για τους εκμισθωτές, τους εργαζομένους και τους μισθωτές. Με τον τρόπο αυτό, η NAU διαμορφώνεται ουσιαστικά ως μεσάζων/ρυθμιστής της αγοράς: ένα όργανο που δεν αξιολογεί μόνο μεμονωμένες αιτήσεις, αλλά επιβλέπει επίσης την ακεραιότητα και την ανάπτυξη ολόκληρου του κλάδου.
Από νομική άποψη, οι αποφάσεις εισδοχής και ορισμού χαρακτηρίζονται ως διοικητικές πράξεις (beschikkingen) κατά την έννοια του Algemene wet bestuursrecht (Awb). Αυτό συνεπάγεται ότι οι εκμισθωτές μπορούν να ασκήσουν ένσταση και προσφυγή και ότι η NAU δεσμεύεται από τις γενικές αρχές της χρηστής διοίκησης, συμπεριλαμβανομένων των αρχών της επιμέλειας, της αιτιολόγησης και της αναλογικότητας. Λαμβάνοντας υπόψη την οικονομική σημασία της εισδοχής, είναι εύλογο ότι το διοικητικό δικαστήριο θα αναπτύξει τα επόμενα χρόνια κατευθυντήρια νομολογία σχετικά με το εύρος του περιθωρίου εκτίμησης της NAU.
4. Η δημόσιο-ιδιωτική διάσταση: φορείς επιθεώρησης
Ένα αξιοσημείωτο στοιχείο του συστήματος είναι ο κεντρικός ρόλος των ιδιωτικών φορέων επιθεώρησης. Μια έκθεση επιθεώρησης από φορέα που έχει οριστεί από τη NAU αποτελεί κατ’ αρχήν προϋπόθεση για την εισδοχή. Οι εν λόγω φορείς πρέπει πρώτα να διαπιστευθούν από το Raad voor Accreditatie και στη συνέχεια να οριστούν από τη NAU.
Εδώ δημιουργείται μια πολυεπίπεδη δομή στην οποία τα ιδιωτικά μέρη διαδραματίζουν ουσιαστικό ρόλο εντός ενός καθεστώτος εισδοχής δημοσίου δικαίου. Έτσι, η ποιότητα και η ανεξαρτησία των φορέων επιθεώρησης καθίστανται καθοριστικοί για τη νομική θέση των εταιρειών παροχής/δανεισμού προσωπικού. Ταυτόχρονα, η NAU διατηρεί τη δική της ευθύνη για την τελική λήψη αποφάσεων. Το ερώτημα κατά πόσον η NAU μπορεί να παρεκκλίνει από μια θετική έκθεση επιθεώρησης – για παράδειγμα βάσει πρόσθετων ενδείξεων – θα αποτελέσει πιθανότατα αντικείμενο νομικής συζήτησης.
5. Χρηματοδότηση μέσω τελών και αναλογικότητα
Η NAU χρηματοδοτείται μέσω τελών που καλύπτουν το κόστος. Οι δανειστές (ενοικιαστές) καταβάλλουν αμοιβή για τη διαδικασία εισδοχής ή απαλλαγής και στη συνέχεια ετήσια εισφορά όσο διάστημα είναι εγγεγραμμένοι στο μητρώο. Η αμοιβή για τη διαδικασία εισδοχής υπόκειται νομικά σε ανώτατο όριο ύψους 3.611 €.
Τα τέλη πρέπει να συμμορφώνονται με την αρχή της ανάκτησης κόστους και να βασίζονται στο εκτιμώμενο κόστος εκτέλεσης, κατανεμημένο σε αρκετά έτη. Επιπλέον, γίνεται διάκριση μεταξύ μιας φάσης εκκίνησης και μιας δομικής φάσης. Ο νομοθέτης έχει επίσης δεσμευτεί να παρέχει πλήρη διαφάνεια σχετικά με τον υπολογισμό και τη διάθεση των τελών.
Το σύστημα χρηματοδότησης εγείρει ερωτήματα υπό το πρίσμα της αρχής της αναλογικότητας. Ειδικότερα, για τους μικρότερους παρόχους προσωρινής απασχόλησης, το οικονομικό κατώφλι μπορεί να είναι σημαντικό. Η διαφοροποίηση ανάλογα με το μέγεθος της επιχείρησης βάσει του κύκλου εργασιών μπορεί να ενισχύσει την αναλογικότητα, αλλά θα πρέπει να αιτιολογηθεί νομικά. Είναι εύλογο ότι, επιπλέον, θα προκύψουν διοικητικές διαδικασίες σχετικά με την επιβολή τελών.
6. Μεταβατικό δίκαιο και προσωρινές ευπάθειες
Ένα ιδιαίτερο στοιχείο του Wtta είναι το μεταβατικό δίκαιο. Οι πάροχοι εργατικού δυναμικού που εγγράφονται εγκαίρως και υποβάλλουν αίτηση πριν από την 1η Ιουλίου 2027, επιτρέπεται να συνεχίσουν να παρέχουν εργατικό δυναμικό κατά τη διάρκεια της φάσης κατασκευής, ακόμη και χωρίς έκθεση επιθεώρησης. Αυτό σημαίνει ότι στο δημόσιο μητρώο μπορεί κατά την αρχική φάση να περιλαμβάνονται και πάροχοι εργατικού δυναμικού που δεν έχουν ακόμη ελεγχθεί πλήρως.
Αυτή η κατασκευή είναι πραγματιστική, αλλά νομικά δεν στερείται εντάσεων. Από τη μία πλευρά, αποτρέπει την αποδιοργάνωση της αγοράς λόγω έλλειψης ικανότητας επιθεώρησης. Από την άλλη πλευρά, μπορεί να οδηγήσει σε αβεβαιότητα για τους μισθωτές και σε πλήγμα της φήμης για τους εκμισθωτές εάν μια αίτηση απορριφθεί αργότερα. Η NAU τονίζει ότι οι ενδείξεις σε αυτή τη φάση μπορεί να βαρύνουν πολύ και να οδηγήσουν σε απόρριψη ή ανάκληση ακόμη και χωρίς έκθεση επιθεώρησης. Αυτό υπογραμμίζει τη σημασία μιας προσεκτικής και διαφανούς αιτιολόγησης.
7. Διακυβέρνηση και δυνατότητα εκτέλεσης
Η έκθεση εισαγωγής αναφέρεται σε μια αξιολόγηση Gateway, στην οποία καταλήγει ότι η έγκαιρη εκτέλεση είναι εφικτή, αλλά ότι ο προγραμματισμός είναι φιλόδοξος και ριψοκίνδυνος. Ιδίως η ανάπτυξη συστημάτων ΤΠ/πληροφορικής, η στελέχωση και ο έγκαιρος ορισμός επαρκών φορέων επιθεώρησης αποτελούν κρίσιμους παράγοντες.
Ο προγραμματισμός προβλέπει το άνοιγμα της θυρίδας υποβολής αιτήσεων στα τέλη του 2026, την έναρξη της αξιολόγησης το 2027 και την ουσιαστική εφαρμογή της υποχρέωσης εισδοχής από την 1η Ιανουαρίου 2028. Η πραγματική λειτουργία του συστήματος θα είναι επομένως πλήρως ορατή μόνο τα έτη μετά το 2028. Τα πρώτα χρόνια θα είναι σε μεγάλο βαθμό πειραματικού χαρακτήρα, με την πρακτική εμπειρία να καθοδηγεί εν μέρει την περαιτέρω διαμόρφωση πολιτικής.
8. Συμπέρασμα
Ο Wtta εισάγει μια θεμελιωδώς νέα προσέγγιση στη ρύθμιση της αγοράς εργασίας, όπου η πρόσβαση στην αγορά καθίσταται το κύριο εργαλείο για τη διασφάλιση της ακεραιότητας και της προστασίας των εργαζομένων. Η ίδρυση της NAU σηματοδοτεί τη θεσμική κατοχύρωση αυτής της αλλαγής πορείας. Ο κλάδος της μίσθωσης εργατικού δυναμικού υποβάλλεται έτσι σε μια μορφή εποπτείας της αγοράς δημοσίου δικαίου που προηγουμένως έλειπε σε αυτόν τον βαθμό.
Η νομική σημασία του συστήματος θα καθοριστεί σε μεγάλο βαθμό από τον τρόπο με τον οποίο η NAU θα αξιοποιήσει το περιθώριο εκτίμησής της, από το πόσο επιμελώς θα διαχειριστεί τις ενδείξεις και τις εκθέσεις επιθεώρησης, και από το πόσο αναλογικά θα κατανεμηθούν τα οικονομικά βάρη. Τα επόμενα έτη θα δείξουν αν το σύστημα εισδοχής συμβάλλει πράγματι στον τερματισμό των αθέμιτων πρακτικών ή αν θα εμφανιστούν νέες στρατηγικές αποφυγής. Σε κάθε περίπτωση, για τη νομική πρακτική δημιουργείται ένας νέος και δυναμικός τομέας, όπου το διοικητικό δίκαιο, το εργατικό δίκαιο και το δίκαιο της αγοράς θα αλληλοεπικαλύπτονται έντονα.
